trang thông tin điện tử

1. Chủ trương của Đảng về việc tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Hội đồng nhân dân theo tinh thần nghị quyết Trung ương 6 khóa XII

1.1. Đối với Quốc hội

Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XII, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả^[1], Kế hoạch số 07-KH/TW ngày 27/11/2017 về việc thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW^[2], Nghị quyết số 56/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về việc tiếp tục cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và Kế hoạch số 735-KH/ĐĐQH14 ngày 18/01/2018 của Đảng đoàn Quốc hội đã đề ra yêu cầu, nhiệm vụ phải sửa đổi, bổ sung các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó có Luật Tổ chức Quốc hội để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, đồng thời khắc phục kịp thời những vướng mắc, bất cập trong quá trình triển khai thi hành Luật thời gian qua. Cụ thể là:

Thứ nhất, về đại biểu Quốc hội, Nghị quyết số 18-NQ/TW đề ra nhiệm vụ: “Thực hiện tăng tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách theo mục tiêu đã đề ra; nghiên cứu việc giảm hợp lý số lượng đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm công tác ở các cơ quan hành pháp^[3]”.

Thứ hai, về cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Nghị quyết số 18-NQ/TW đề ra nhiệm vụ: “Quy định số lượng với tỷ lệ hợp lý giữa lãnh đạo, Ủy viên Thường trực, Ủy viên Chuyên trách của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội theo hướng giảm số lượng cấp phó và Ủy viên Thường trực”.

Thứ ba, về bộ máy giúp việc của Quốc hội, Nghị quyết số 18-NQ/TW đề ra nhiệm vụ: “sắp xếp, cơ cấu lại tổ chức bên trong của Văn phòng Quốc hội theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”; “Nghiên cứu ban hành quy định để thực hiện hợp nhất Văn phòng Hội đồng nhân dân, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành một Văn phòng tham mưu giúp việc chung”.

Trên cơ sở đó, Bộ Chính trị đã giao Đảng đoàn Quốc hội:

- Báo cáo Bộ Chính trị và ban hành quy định số lượng biên chế tối thiểu, số lượng lãnh đạo cấp phó tối đa của các cơ quan tham mưu, giúp việc của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, hệ thống tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân và Kiểm toán Nhà nước; sắp xếp lại cơ cấu tổ chức bên trong các cơ quan tham mưu, giúp việc của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả (thực hiện từ năm 2018 và hoàn thành trong năm 2019).

- Chủ trì, phối hợp với Ban cán sự đảng Chính phủ và các tổ chức có liên quan ban hành văn bản quy định cụ thể việc thực hiện hợp nhất văn phòng đoàn đại biểu Quốc hội, văn phòng Hội đồng nhân dân và văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (thực hiện trong 2 năm 2018 và năm 2019).

- Xây dựng, báo cáo Bộ Chính trị Đề án bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XV, trong đó nghiên cứu bảo đảm tỉ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách theo mục tiêu đã đề ra; giảm hợp lý số lượng đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm công tác ở các cơ quan hành pháp, thực hiện từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV (hoàn thành trước năm 2020).

- Quy định số lượng hợp lý giữa lãnh đạo, ủy viên thường trực, ủy viên chuyên trách của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội theo hướng giảm số lượng cấp phó, ủy viên thường trực, khắc phục tình trạng các đại biểu Quốc hội chuyên trách đều là lãnh đạo để thực hiện từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV (hoàn thành trước năm 2020).

1.2. Đối với Hội đồng nhân dân

Văn kiện Đại hội đảng toàn quốc lần thứ XII và Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã định hướng các nhiệm vụ, giải pháp để sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức chính quyền địa phương. Cụ thể như sau:

Một là, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ công tác giữa Trung ương và địa phương và cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương; khắc phục triệt để sự trùng lắp, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ theo hướng một tổ chức có thể đảm nhiệm nhiều việc, nhưng một việc chỉ do một tổ chức chủ trì và chịu trách nhiệm chính.

Hai là, tiếp tục đẩy mạnh phân quyền, phân cấp mạnh mẽ, hợp lý giữa Chính phủ, các Bộ, ngành với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương để tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động; phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực. Quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ giữa Chính phủ, các Bộ, ngành với chính quyền địa phương cấp tỉnh và giữa các cấp chính quyền địa phương.

Ba là, cơ bản hoàn thành việc sắp xếp, kiện toàn một số tổ chức và các đầu mối bên trong của từng tổ chức theo hướng giảm đầu mối, giảm tối đa cấp trung gian, giảm cấp phó. Sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện một số quy định liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương để kịp thời khắc phục tình trạng trùng lắp, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, lĩnh vực quản lý. Thực hiện thí điểm một số mô hình mới về tổ chức bộ máy và kiêm nhiệm chức danh để tinh gọn đầu mối, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, góp phần làm rõ về lý luận và thực tiễn.

Bốn là, nghiên cứu giảm hợp lý số lượng đại biểu HĐND các cấp và giảm đại biểu HĐND công tác ở các cơ quan quản lý nhà nước; giảm số lượng Phó chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện và quy định số lượng Phó Chủ tịch UBND cấp xã loại II phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, gắn với nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động để thực hiện từ nhiệm kỳ 2021 - 2026.

2. Thực trạng đổi mới tổ chức bộ máy của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp theo tinh thần nghị quyết Trung ương 6 khóa XII

2.1. Những kết quả đạt được về đổi mới tổ chức bộ máy của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp theo tinh thần nghị quyết Trung ương 6 khóa XII

Luật Tổ chức Quốc hội được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 20/11/2014 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, bảo đảm Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước ta. Qua gần ba năm triển khai thực hiện Luật tổ chức Quốc hội cho thấy, nhiều quy định của Luật đã đem lại những kết quả tích cực trong các lĩnh vực lập pháp, giám sát, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Tổ chức của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội được củng cố, kiện toàn, từng bước ổn định, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao. Cơ cấu đại biểu Quốc hội đã bảo đảm được yêu cầu theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, có sự kế thừa giữa các khóa, bảo đảm hợp lý hơn về tỷ lệ, thành phần. Thể hiện trên các khía cạnh sau:

2.1.1. Về đại biểu Quốc hội:

a. Những kết quả đạt được

Các đại biểu Quốc hội đã có nhiều cố gắng trong việc thực hiện trách nhiệm của mình, chấp hành tốt quy định của Luật tổ chức Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội và các văn bản pháp luật liên quan; tích cực tham gia hoạt động của các cơ quan của Quốc hội, của Đoàn đại biểu Quốc hội mà đại biểu Quốc hội là thành viên; đã triển khai nhiều hoạt động với tư cách cá nhân đại biểu Quốc hội để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật.

Về mặt cơ cấu, tổ chức, khoản 2 Điều 23 của Luật Tổ chức Quốc hội đã quy định số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là 35% tổng số đại biểu Quốc hội. Việc tăng thêm số lượng đại biểu Quốc hội, đặc biệt là đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc sắp xếp, bố trí cán bộ, kiện toàn bộ máy của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và các Đoàn đại biểu Quốc hội. Các vị đại biểu Quốc hội chuyên trách đã ngày càng khẳng định rõ vai trò là lực lượng nòng cốt trong các hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội.

Cơ cấu đại biểu Quốc hội đã bảo đảm được yêu cầu theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, có sự kế thừa giữa các khóa, bảo đảm hợp lý hơn về tỷ lệ, thành phần (đại biểu ở trung ương, địa phương, đại biểu nữ, đại biểu là người dân tộc thiểu số, đại biểu Quốc hội tái cử, đại biểu không là đảng viên; đại biểu trẻ tuổi, đại biểu có trình độ từ đại học trở lên ngày càng tăng) là những yếu tố quan trọng góp phần thiết thực nâng cao hiệu quả hoạt động chung của Quốc hội.

Bên cạnh đó, Luật Tổ chức Quốc hội quy định: nếu đại biểu Quốc hội chuyển công tác đến tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì được chuyển sinh hoạt đến Đoàn đại biểu Quốc hội nơi mình nhận công tác. Quy định này nhằm đáp ứng yêu cầu thực tế, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu, nhất là đối với những trường hợp được luân chuyển, điều động theo yêu cầu của công tác cán bộ.

b. Một số vấn đề đặt ra:

Thứ nhất, mặc dù đã có nhiều cố gắng trong việc quy hoạch, chuẩn bị nguồn nhân sự từ sớm song con số này đến nay vẫn chưa đạt được. Quốc hội khóa XIV hiện nay có 167 đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách trong tổng số 484 đại biểu Quốc hội, chiếm 34.5% tổng số đại biểu Quốc hội.^[4]

Thứ hai, Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành chưa có quy định về quốc tịch đối với đại biểu Quốc hội. Thực tiễn công tác bầu cử và xác nhận tư cách đại biểu Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIV đã có trường hợp người ứng cử có đồng thời quốc tịch Việt Nam và quốc tịch 01 nước khác. Để có cơ sở cho việc xử lý đối với các trường hợp này, cần bổ sung tiêu chuẩn về quốc tịch đối với đại biểu Quốc hội tại Điều 22 của Luật Tổ chức Quốc hội, theo đó, đại biểu Quốc hội có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam.

Thứ ba, theo quy định của Luật Cán bộ, công chức thì đánh giá cán bộ, công chức là một nội dung thuộc trách nhiệm của cơ quan quản lý, sử dụng cán bộ, công chức. Tuy nhiên, đối với đại biểu Quốc hội nói chung, bao gồm cả đại biểu hoạt động chuyên trách và đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, thì việc đánh giá chưa có quy định cụ thể, vì vậy ít nhiều ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả của công tác cán bộ nói chung. Do đó, cần nghiên cứu bổ sung nhiệm vụ của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong việc đánh giá hoạt động của đại biểu Quốc hội. 

Thứ tư, qua thực hiện việc chuyển sinh hoạt của đại biểu Quốc hội trong trường hợp chuyển công tác nảy sinh một số vướng mắc nhất định như sau:

- Gây ra sự thiếu hụt số đại biểu đại diện cho địa phương mà người đó đã ứng cử, thậm chí có thể dẫn đến trường hợp cử tri tại đơn vị bầu cử không còn đại biểu Quốc hội đại diện, làm ảnh hưởng đến cơ cấu phân bổ đại biểu giữa các địa phương;

- Việc chuyển sinh hoạt đến Đoàn đại biểu Quốc hội mới do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định, nhưng lại chưa có quy định về cơ quan có thẩm quyền xác định địa bàn cụ thể để đại biểu được chuyển sinh hoạt trực tiếp thực hiện vai trò đại diện (như tiếp xúc cử tri, tiếp nhận, xử lý kiến nghị, phản ảnh của công dân..);

- Các đại biểu công tác tại các cơ quan ở trung ương, không trực tiếp sinh sống, công tác tại địa phương nhưng vẫn thực hiện tốt vai trò đại diện khi tham gia sinh hoạt tại các Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương.

2.1.2. Về Đoàn đại biểu Quốc hội 

a. Kết quả đạt được

Thứ nhất, theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động cho các đại biểu Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội. Cơ quan này được hình thành trên cơ sở tách Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, là đơn vị trực thuộc Văn phòng Quốc hội theo tinh thần của Nghị quyết số 1097/2015/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Việc thành lập Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội đã bảo đảm sự thống nhất trong tổ chức bộ máy tham mưu, phục vụ Quốc hội nói chung, các Đoàn đại biểu Quốc hội nói riêng; tăng cường tính chuyên nghiệp, hiệu quả, đồng thời khắc phục những bất cập về tổ chức và hoạt động. Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã triển khai thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Nghị quyết 1097/2015/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, tích cực chủ động, chuyên nghiệp, đáp ứng yêu cầu tham mưu, giúp việc, phục vụ các vị đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội.

Đa số các Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội sau khi thành lập và trực thuộc Văn phòng Quốc hội đã ổn định tổ chức, tham mưu quản lý tài sản, tài chính đúng quy định pháp luật, từng bước bổ sung trang thiết bị phục vụ công tác. Nhiều Chánh Văn phòng Đoàn được giao ủy quyền chủ tài khoản đã thực hiện tốt công tác tài chính, giúp Đoàn đại biểu Quốc hội lập dự toán kinh phí hoạt động hằng năm, quản lý tốt kinh phí và tài sản của Đoàn đại biểu Quốc hội, bảo đảm các điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội. Công tác tổ chức, nhân sự, đào tạo, bồi dưỡng, chế độ, chính sách, thi đua khen thưởng, kỷ luật được triển khai thực hiện theo hướng dẫn của Văn phòng Quốc hội cơ bản đáp ứng được yêu cầu.

Thứ hai, bên cạnh Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, ở địa phương còn có Văn phòng Hội đồng nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nhiệm vụ tham mưu, phục vụ Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Các Văn phòng này được thành lập theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương và một số văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Mặc dù tổ chức của các Văn phòng qua các giai đoạn phát triển có khác nhau nhưng 03 Văn phòng đều có chung nhiệm vụ chính trị, đó là tham mưu phục vụ Đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân để thực hiện tốt Nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Việc tồn tại đồng thời 03 Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bảo đảm sự chuyên môn hóa trong việc tham mưu, phục vụ Đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Thứ ba, việc quy định Trưởng đoàn hoặc Phó Trưởng đoàn đại biểu Quốc hội là đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách theo quy định tại khoản 3 Điều 43 của Luật Tổ chức Quốc hội là rất hợp lý, góp phần bảo đảm hoạt động, tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương, nâng cao vị thế của Đoàn đại biểu Quốc hội với các cơ quan khác ở địa phương. Trưởng đoàn hoặc Phó Trưởng đoàn đại biểu Quốc hội là đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách sẽ tập trung chỉ đạo triển khai tốt các hoạt động của các Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương, giải quyết tốt hơn khối lượng công việc của các Đoàn đại biểu Quốc hội ngày càng tăng lên.

Thứ tư, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã có Nghị quyết số 353/2017/UBTVQH14 quy định bổ sung một số chế độ và điều kiện bảo đảm hoạt động của đại biểu Quốc hội, trong đó đã xác định cơ chế phối hợp quản lý giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội và cơ quan có thẩm quyền quản lý cán bộ đối với đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ở địa phương.

b. Một số bất cập, hạn chế

Thứ nhất, theo quy định của Nghị quyết số 1097/2015/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội không có tư cách pháp nhân, không có tài khoản riêng. Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội không có cấp phòng nên khó khăn trong việc điều hành 2 nhóm công việc về tham mưu giúp việc và phục vụ (hành chính - quản trị, tài chính). Việc điều chuyển một số lãnh đạo phòng trước đây trở về vị trí chuyên viên đã ảnh hưởng không tốt đến tâm lý, quyền lợi và khó thu hút người có năng lực chuyên môn, nghiệp vụ và có kinh nghiệm về công tác.

 Việc thành lập Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội chưa bảo đảm yêu cầu tinh gọn về tổ chức; biên chế của các Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội còn lớn; trùng lặp về công tác phục vụ, lễ tân, tài chính, quản trị giữa Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội với các vụ, cục thuộc Văn phòng Quốc hội và Văn phòng Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Đồng thời, việc tách Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội ra khỏi Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân trước đây làm phát sinh thêm trụ sở, trang thiết bị, phương tiện, biên chế, tăng thủ tục hành chính, kinh phí hoạt động của các Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ hai, việc tồn tại đồng thời 3 Văn phòng tham mưu, phục vụ ở địa phương làm cho bộ máy cồng kềnh, nhiều phòng, nhiều cấp phó, khó tập trung nguồn lực; mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có 03 đơn vị tương đương cấp Sở làm nhiệm vụ tham mưu, giúp việc cho Đoàn Đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Cả 03 Văn phòng đều có chức năng tham mưu, giúp việc, trong mỗi Văn phòng đều có đơn vị làm công tác văn thư, hành chính, quản trị,… dẫn đến tổ chức bộ máy cồng kềnh. Số lượng công chức giữ vị trí lãnh đạo quản lý cấp phòng còn lớn, có nơi dẫn đến mất cân đối giữa số người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý với số công chức tham mưu.

Thứ ba, trong thời gian qua, theo yêu cầu của công tác cán bộ, có trường hợp cả Trưởng đoàn hoặc Phó Trưởng đoàn đại biểu Quốc hội của 01 địa phương được điều động, chuyển công tác sang địa phương khác hoặc đến công tác tại các cơ quan ở trung ương, trong khi Đoàn không có nhân sự để bố trí làm đại biểu chuyên trách tại địa phương để thực hiện đúng quy định của Luật. Bên cạnh đó,  lại có Đoàn đại biểu Quốc hội được bố trí cả Trưởng đoàn và Phó Trưởng đoàn là đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách. Vì vậy, để phù hợp với thực tế, trong Luật chỉ nên quy định khái quát Đoàn đại biểu Quốc hội  có Trưởng đoàn, Phó Trưởng đoàn do Đoàn đại biểu Quốc hội bầu trong số các đại biểu Quốc hội của Đoàn và được Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn.

Thứ tư, trong thực tiễn hoạt động, việc thực hiện các chế độ, chính sách, nhất là trong công tác cán bộ (như về quy hoạch, luân chuyển, thi đua, khen thưởng...), đối với đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tại địa phương còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, đặc biệt là trong bối cảnh thực hiện việc chuyển giao kinh phí hoạt động và thí điểm hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội với Văn phòng Hội đồng nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân.

Thứ năm, kinh phí hoạt động của các Đoàn đại biểu Quốc hội hiện nay do ngân sách trung ương bảo đảm theo quy định tại khoản 4 Điều 43, khoản 3 Điều 54 và khoản 1 Điều 101 của Luật Tổ chức Quốc hội. Tuy nhiên, việc quy định ngân sách trung ương bảo đảm kinh phí hoạt động của các Đoàn đại biểu Quốc hội chưa bảo đảm hiệu quả hoạt động của các Đoàn đại biểu Quốc hội ở các địa phương, chưa tạo sự thống nhất và thuận tiện trong việc tổ chức triển khai thực hiện, sử dụng và quản lý kinh phí. Thêm vào đó, các đại biểu Quốc hội công tác ở địa phương, ngoài việc tham gia các hoạt động do địa phương tổ chức thì còn phải tham gia kỳ họp Quốc hội, tham gia các hoạt động với tư cách là thành viên Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội. Những hoạt động này vừa có tính chất định kỳ hàng năm nhưng cũng có khi phát sinh đột xuất theo yêu cầu nhiệm vụ; do vậy, các cơ quan của Quốc hội đôi khi bảo đảm kinh phí cho các đại biểu Quốc hội tham dự hoạt động của mình.

2.1.3. Về cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội

a.  Kết quả đạt được:

Thứ nhất, số lượng đại biểu Quốc hội tham gia Thường trực Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban ngày càng tăng lên. Cơ cấu thành viên Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban được bố trí tương đối hợp lý, gồm những đại biểu có trình độ chuyên môn cao, có kinh nghiệm hoạt động Quốc hội, được điều chuyển từ các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị, công tác ở các lĩnh vực khác nhau, có kinh nghiệm thực tiễn. Quy định cơ cấu Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội bao gồm Chủ tịch (hoặc Chủ nhiệm), các Phó Chủ tịch (hoặc Phó Chủ nhiệm), các Ủy viên Thường trực bảo đảm cho Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội hoạt động hiệu quả, góp phần giải quyết tốt công việc của Hội đồng, Ủy ban trong thời gian Hội đồng, Ủy ban không họp. 

Thứ hai, hoạt động của các tiểu ban hoặc Nhóm nghiên cứu cũng góp phần bảo đảm sự chuyên sâu theo lĩnh vực và phát huy được sở trường, sự chủ động tham gia, phối hợp của từng thành viên, đồng thời huy động tối đa sức mạnh tập thể. Mặt khác, thông qua các Trưởng tiểu ban hoặc Trưởng Nhóm nghiên cứu đồng thời là đồng chí Chủ nhiệm Ủy ban (Chủ tịch Hội đồng), đồng chí cấp phó quán xuyến được đầy đủ các nội dung công việc, kịp thời xử lý và điều hành tốt hoạt động của Hội đồng, Ủy ban, bảo đảm để Hội đồng, Ủy ban thực hiện đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn theo luật định.

b. Một số bất cập, hạn chế

Thứ nhất, Điều 67 của Luật Tổ chức Quốc hội chỉ quy định cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội mà không quy định về số lượng cấp phó và tỷ lệ lãnh đạo, Ủy viên Thường trực, Ủy viên Chuyên trách của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội. Cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội còn chưa phù hợp với sự gia tăng về khối lượng công việc của Hội đồng, Ủy ban. Bên cạnh một số Ủy ban có nhiều công việc, lĩnh vực phụ trách rộng thì còn một số Ủy ban có số lượng công việc vừa phải, phụ trách ít lĩnh vực. Do vậy, việc không quy định về số lượng cấp phó cũng như tỷ lệ lãnh đạo, Ủy viên Thường trực, Ủy viên Chuyên trách của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội sẽ gây khó khăn cho việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan.

Thứ hai, do đa số thành viên hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, công tác ở các vùng miền trong cả nước, nhiều thành viên giữ các vị trí là chủ chốt của tỉnh, thành phố nên không bố trí được thời gian dự họp nên khi Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội triệu tập tham dự các phiên họp toàn thể thì không thể tham dự đầy đủ; thậm chí, nhiều phiên họp của Hội đồng, Ủy ban, chỉ có rất ít thành viên tham dự. Trong quá trình tham dự phiên họp toàn thể, bên cạnh nhiều đại biểu rất tích cực tham gia vào việc đóng góp ý kiến vào các nội dung thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng, Ủy ban, thì vẫn còn một số đại biểu còn chưa tích cực tham gia ý kiến; điều đó cũng ảnh hưởng không nhỏ đến giá trị pháp lý, chất lượng các báo cáo, các quyết định của Hội đồng, Ủy ban, qua đó ảnh hưởng trực tiếp đến các quyết định được thông qua tại Hội đồng, Ủy ban.

2.1.4. Về bộ máy giúp việc của Quốc hội

a. Những kết quả đạt được

Theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội, hiện nay, bộ máy giúp việc Quốc hội gồm có 5 đầu mối là Tổng Thư ký Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, các cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Ban Công tác đại biểu, Ban Dân nguyện và Viện Nghiên cứu lập pháp). Luật Tổ chức Quốc hội quy định chức năng, nhiệm vụ của Tổng Thư ký Quốc hội và Văn phòng Quốc hội, cũng như việc thành lập các cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội để tham mưu, giúp Ủy ban Thường vụ Quốc hội về các lĩnh vực công việc cụ thể; còn cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của các cơ quan này giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định.

Theo quy định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì Văn phòng Quốc hội và Viện Nghiên cứu lập pháp có các cơ cấu tổ chức bên trong gồm các vụ, cục, đơn vị. Tổng Thư ký Quốc hội có Ban Thư ký giúp việc nhưng Ban Thư ký lại là thiết chế hoạt động kiêm nhiệm^[5]. Ban Công tác đại biểu và Ban Dân nguyện là cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban Thường vụ Quốc hội về các lĩnh vực công tác cụ thể nhưng cơ cấu tổ chức chỉ gồm Trưởng Ban và các Phó Trưởng Ban, còn đơn vị tham mưu giúp việc cho Ban lại thuộc cơ cấu tổ chức của Văn phòng Quốc hội.

Việc quy định chức danh Tổng thư ký Quốc hội trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 góp phần thực hiện chức năng tham mưu, phục vụ hoạt động của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Đây là bước phát triển mới nhằm tổ chức lại các hoạt động hỗ trợ, phục vụ hoạt động Quốc hội theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế.

Ban Thư ký được hình thành và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Nghị quyết số 1093/2015/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Ban Thư ký được tổ chức gồm hai Phó Tổng thư ký và người đứng đầu một số vụ, đơn vị trong Văn phòng Quốc hội. Ủy viên Ban Thư ký do Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn theo đề nghị của Tổng thư ký Quốc hội. Thực tiễn cho thấy, Ban Thư ký hoạt động nhịp nhàng, hiệu quả, góp phần không nhỏ trong việc giúp Tổng Thư ký Quốc hội hoàn thành tốt nhiệm vụ.

Văn phòng Quốc hội được tổ chức theo hướng đổi mới mô hình tổ chức bộ máy giúp việc ngày càng chuyên nghiệp, hiệu quả, hợp lý; bước đầu rà soát, sắp xếp lại các đơn vị chuyên môn, nhiệm vụ tương đồng; biên chế tăng không nhiều; phân công, phân nhiệm cụ thể, rõ ràng; có sự liên thông, phối hợp chặt chẽ, đồng bộ, bảo đảm không chồng chéo và phân tán nguồn lực để nâng cao chất lượng tham mưu, phục vụ hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội.

Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong Văn phòng Quốc hội cơ bản đáp ứng yêu cầu ngày càng cao trong việc tham mưu, nghiên cứu, tổ chức phục vụ các hoạt động của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Công tác tham mưu, phục vụ hoạt động lập pháp tiếp tục được cải tiến, bảo đảm chất lượng, tiến độ đề ra. Công tác tham mưu, phục vụ hoạt động giám sát đạt kết quả thiết thực, tập trung vào những vấn đề quan trọng, nổi cộm, bám sát tình hình thực tế.

b. Một số hạn chế, bất cập:

Bộ máy giúp việc Quốc hội gồm 5 thiết chế, mặc dù mỗi cơ quan có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau nhưng với việc có nhiều đầu mối, cách thức, cơ cấu tổ chức không thống nhất, nhiệm vụ, quyền hạn còn có điểm chồng lấn, giao thoa, nên ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả tham mưu, giúp việc nói chung. Do đó, việc sắp xếp, kiện toàn, tinh gọn bộ máy giúp việc của Quốc hội là rất cần thiết để tập trung nguồn lực, bảo đảm hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

2.2. Thực tiễn về đổi mới Hội đồng nhân dân các cấp theo tinh thần nghị quyết Trung ương 6 khóa XII

2.2.1. Thực tiễn quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương về Hội đồng nhân dân

Luật Tổ chức chính quyền địa phương được ban hành với những quy định rõ ràng, cụ thể đã tạo ra những hiệu ứng tích cực trong quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn nhiều những hạn chế, bất cập. Cụ thể là:

- Một số quy định của Luật về phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp, ủy quyền chưa được quy định rõ, nhất là chủ thể thực hiện ủy quyền gây khó khăn trong việc áp dụng và hạn chế hoạt động của chính quyền địa phương các cấp. Luật chưa có quy định để tạo cơ sở cho các luật chuyên ngành quy định cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn không được phân cấp, ủy quyền nhằm tránh việc phân cấp, ủy quyền tràn lan, làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương.

- Việc tăng số lượng Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện chưa phù hợp với tình hình tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương; việc quy định số lượng Phó Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện hoạt động chuyên trách đã làm tăng biên chế của chính quyền địa phương trong bối cảnh cả nước thực hiện Nghị quyết của Trung ương về tinh giản biên chế.

- Luật chưa quy định mang tính nguyên tắc làm cơ sở cho các Luật chuyên ngành quy định một số nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND các cấp trong việc giải quyết một số vấn đề cụ thể ở địa phương thuộc lĩnh vực chuyên ngành.

- Thường trực HĐND cấp xã được Luật quy định chỉ gồm 02 người là Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND trong khi HĐND cấp xã đã được thành lập 2 Ban của HĐND là chưa phù hợp, gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ của Thường trực HĐND cấp xã.

- Luật không quy định thẩm quyền phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã là chưa phù hợp. Thực tế cho thấy, UBND cấp xã vẫn phải đề ra kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm trên địa bàn trên cơ sở chỉ tiêu kế hoạch của cấp trên và nghị quyết của cấp ủy đảng cùng cấp. Vì vậy, nhiều địa phương vẫn đề nghị bổ sung quy định thẩm quyền của UBND cấp xã xây dựng trình HĐND cấp xã thông qua để trình UBND cấp huyện phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã trước khi triển khai thực hiện.

- Quy định của Luật về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã ở hải đảo như các đơn vị hành chính trong đất liền là chưa phù hợp với các đặc thù, đặc điểm khác biệt của các đơn vị hành chính ở hải đảo.

- Việc quy định 02 Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện và Phó Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện hoạt động chuyên trách dẫn đến tăng biên chế ở các địa phương trong bối cảnh cả nước đang thực hiện tinh giản biên chế theo tinh thần Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị, khó khăn cho các địa phương trong việc bố trí biên chế chuyên trách của HĐND;

 - Quy định Thường trực HĐND cấp xã chỉ có hai người là Chủ tịch và 01 Phó Chủ tịch chưa hợp lý, đặc biệt trong một số trường hợp ý kiến khác nhau trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND;

- Việc không thành lập Tổ đại biểu HĐND cấp xã đã gây khó khăn trong hoạt động của HĐND cấp xã khi xem xét, quyết định và thực hiện các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND nói riêng, HĐND cấp xã nói chung, nhất là trong triển khai thực hiện nhiệm vụ giám sát. Việc thành lập các Ban của HĐND mặc dù hoạt động kiêm nhiệm, song đã làm tăng bộ máy của HĐND, dẫn đến các địa phương kiến nghị Trung ương quy định các chế độ, chính sách đối với các chức danh kiêm nhiệm này;

- Luật không quy định HĐND xã có thẩm quyền quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã; chưa quy định cụ thể về: Nội dung phiên họp Thường trực HĐND hàng tháng; những vấn đề Thường trực HĐND được quyết định giữa 2 kỳ họp; số lượng đại biểu HĐND tham gia kỳ hợp thường kỳ và bất thường bao nhiêu thì hợp lệ; cơ chế hoạt động giám sát của Tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh, cấp huyện; hoạt động tiếp xúc cử tri đối với đại biểu HĐND các cấp có lúc chất lượng chưa cao;

- Chưa quy định mối quan hệ phối hợp giữa HĐND cấp trên với HĐND cấp dưới, nhất là trách nhiệm của Thường trực HĐND cấp trên với Thường trực HĐND cấp dưới; chưa có hướng dẫn quy trình, nội dung cụ thể việc tổ chức Hội nghị trao đổi, đối thoại giữa UBND cấp xã với nhân dân^[6].

- HĐND Phường của chính quyền đô thị cần điều chỉnh theo hướng không nên có cấp chính quyền địa phương ở phường (Điều 111, khoản 2, Hiến pháp năm 2013.)

 2.2.2. Về các nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội

- Nghị quyết số 1206/2016/UBTVQH13 ngày 13/5/2016 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, còn một số nội dung chưa được quy định hoặc chưa hướng dẫn cụ thể về: Phụ cấp trách nhiệm đối với chức danh kiêm nhiệm của HĐND các cấp; mức chi hỗ trợ chức danh Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND cấp xã; chế độ hoạt động phí của đại biểu HĐND 2 cấp;

- Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 và Nghị quyết số 1211/2016/ UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban thường vụ Quốc hội: Quy định một số tiêu chí cao hơn so với thực tế; rất khó khăn trong quá trình tổ chức triển khai thực hiện tại địa phương đặc biệt là vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa; 

- Hướng dẫn số 1138/2016/HD-UBTVQH13: Quá trình thực hiện Văn bản này ở các địa phương gặp vướng mắc rất lớn từ quy định tại khoản 7 điểm a Mục 5 về việc bổ nhiệm Ủy viên UBND vào chức danh người đứng đầu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp sau khi HĐND bầu chức danh Ủy viên, cụ thể là:;

+ Hầu hết các chức danh khi trình HĐND bầu làm Ủy viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện thì trước đó các chức danh này đều đã được bổ nhiệm làm người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp. Nếu sau khi trình HĐND bầu làm Ủy viên UBND, lại tiến hành bổ nhiệm chức danh này vào người đứng đầu Ủy viên UBND sẽ dẫn đến tình trạng “bổ nhiệm lại” chức danh này (vì thời điểm đó vẫn đang là người đứng đầu cơ quan chuyên môn);

+ Nếu thực hiện việc bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan chuyên môn sau khi HĐND cùng cấp bầu làm Ủy viên UBND thì Luật tổ chức chính quyền địa phương, Quy chế tổ chức và hoạt động của HĐND cần quy định cụ thể quy trình, thủ tục tiến hành bổ nhiệm chức danh này do hiện nay chưa có quy định;

+ Nếu thực hiện việc bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan chuyên môn sau khi HĐND cùng cấp bầu làm Ủy viên UBND (thực chất là ‘‘bổ nhiệm lại’’) thì thời điểm tính thời hạn bổ nhiệm như thế nào?. Thời điểm bổ nhiệm sẽ tính theo nhiệm kỳ của HĐND, UBND hay theo Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19/02/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo?.

2.2.3. Về các Nghị định của Chính phủ

- Nghị định 08/2016/NĐ-CP: Việc quy định các cấp chính quyền địa phương phải báo cáo cấp có thẩm quyền trước khi bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã trong khi văn bản của cơ quan có thẩm quyền trung ương quy định về phân cấp quản lý cán bộ không quy định nội dung này, dẫn đến lúng túng cho các cấp có thẩm quyền ở các địa phương trong quá trình thực hiện; 

- Nghị định số 48/2016/NĐ-CP ngày 27/5/2016 của Chính phủ: Quy định số lượng phòng chức năng của Văn phòng HĐND cấp tỉnh chưa phù hợp với thực tế hoạt động của HĐND; số lượng biên chế của Văn phòng HĐND cấp tỉnh chưa đủ để thực hiện tốt công tác tham mưu, giúp việc theo lĩnh vực chuyên sâu, nhất là trong công tác giám sát, thẩm tra,… của HĐND cấp tỉnh;

- Chưa có quy định mới về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức, bộ máy của Văn phòng HĐND và UBND cấp huyện, bộ máy tham mưu giúp việc của HĐND, UBND cấp xã theo quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương.

3. Một số định hướng tiếp tục đổi mới và hoàn thiện tổ chức bộ máy của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả

Để khắc phục các hạn chế, bất cập trong việc thi hành Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và thể chế hóa các chủ trương, chỉ đạo của Đảng, việc xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần quán triệt các quan điểm cơ bản sau đây:

Một là, thể chế hóa chủ trương của Đảng tại Nghị quyết số 18-NQ/TW và Kế hoạch số 07-KH/TW, Nghị quyết số 56/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội;

Hai là, hoàn thiện các quy định về hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội theo hướng chỉ quy định mang tính khái quát về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này; còn những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể thì do các luật về từng lĩnh vực quy định, tránh việc cùng một nội dung mà có nhiều văn bản cùng điều chỉnh.

Ba là, chỉ xem xét sửa đổi, bổ sung những vấn đề đã có chỉ đạo rõ, những vấn đề đã chín muồi, có nhu cầu cấp thiết trong thực tế nhằm cụ thể hóa các chỉ đạo, kết luận của Trung ương và xử lý việc thiếu thống nhất trong một số quy định giữa các luật; đối với những vấn đề còn ý kiến khác nhau hoặc chưa đánh giá hết được tác động khi thực thi thì tiếp tục nghiên cứu, tổng kết để sửa đổi, bổ sung vào thời gian thích hợp.

Bốn là, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, trong đó có các luật quy định về tổ chức Quốc hội, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân và các quy định của các Luật chuyên ngành khác liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, HĐND và UBND các cấp.

Năm là, sửa đổi những quy định không còn phù hợp, vướng mắc, bất cập; bổ sung những vấn đề mới qua quá trình tổng kết thi hành các luật này. Tiếp tục hoàn thiện các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và chính quyền địa phương.

Sáu là, bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo tập trung thống nhất của Chính phủ, đồng thời thực hiện phân quyền, phân cấp mạnh mẽ, hợp lý giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ với chính quyền địa phương; giữa các cấp chính quyền địa phương.

Bảy là, bảo đảm đẩy mạnh cải cách hành chính, tăng cường kỷ luật, kỷ cương, xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, liên tục, dân chủ, hiện đại, phục vụ Nhân dân./.

PGS.TS Đinh Xuân Thảo,

Học viện CTQG Hồ Chí Minh