I. Nhận diện một số điểm nghẽn hay nút thắt thể chế đang ngăn cản chuyển đổi sang kinh tế thị trường hiện đại và hội nhập ở nước ta hiện nay

1. Quyền tự do kinh doanh

Về mặt pháp lý, các doanh nghiệp ở Việt Nam có quyền tự do kinh doanh, tự chủ giao kết hợp đồng như doanh nghiệp ở các nền kinh tế khác. Trên thực tế, người dân cũng có đánh giá khá cao về mức độ tự do kinh doanh so với một số quyền cơ bản khác. Tuy nhiên, về quyền tự do kinh doanh, hiện vẫn còn một số vấn đề sau:

Một là, có sự chồng lấn và chèn lấn của nội dung các luật về ngành kinh doanh đối với Luật Doanh nghiệp, làm hạn chế và giảm đáng kể quyền tự do kinh doanh của các doanh nghiệp liên quan.  Các luật chuyên ngành thường có thêm các quy định (i) hạn chế loại hình pháp lý của doanh nghiệp hoạt động trong một số ngành, nghề nói trên; (ii) áp đặt các điều kiện kinh doanh chuyên ngành, dựng thêm các rào cản gia nhập thị trường các ngành, lĩnh vực liên quan; (ii) áp dụng các thủ tục đặc biệt và riêng biệt đối với giải thể và phá sản các doanh nghiệp trong một số ngành nói trên.

Hai là, vẫn còn nhiều điều kiện kinh doanh khác nhau trong các ngành, nghề cụ thể. Tập hợp và đánh giá sơ bộ các quy định pháp luật về điều kiện kinh doanh cho thấy  hiện có quá nhiều điều kiện kinh doanh với  “tám không” : không rõ ràng, không đầy đủ, không hệ thống, không hợp lý, không minh bạch, không tiên liệu trước được và không hiệu quả, không hiệu lực. Các quy định đó đã tăng thêm rủi ro, tăng thêm chi phí và hạn chế đáng kể quyền tiếp cận cơ hội kinh doanh của người dân và doanh nghiệp.

2. Chính sách, pháp luật hay thay đổi, thiếu ổn định, thiếu minh bạch và thiếu công bằng, khó tiên liệu trước và đã gây ra nhiều hệ quả

Đã từ rất lâu, cộng đồng doanh nghiệp cả trong và ngoài nước đều cho rằng các chính sách, luật pháp ở Việt Nam thiếu ổn định, thường hay thay đổi bất lợi cho doanh nghiệp; thiếu minh bạch và không tiên liệu trước được. Thực trạng trên có thể do nhiều nguyên nhân, trong đó, có nguyên nhân  bắt nguồn từ cách thức xây dựng luật pháp, chất lượng luật và các văn bản hướng dẫn thi hành và cả từ cách thức thực hiện luật pháp, chính sách hiện nay. Thực tế, hàng năm, Quốc hội chỉ ban hành khoảng 20 luật, gồm cả bổ sung, sửa đổi; Chính phủ ban hành trung bình khoảng hơn 100 nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành khoảng chưa đầy 100 quyết định; nhưng, các bộ ban hành từ 600 đến 700 thông tư, quyết định của bộ trưởng. Ngoài ra, còn có văn bản của ủy ban nhân dân và hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Bên cạnh đó còn có hàng nghìn văn bản điều hành. Chỉ tính riêng các văn bản điều hành được công bố trên Trang tin điện tử Chính phủ (http://chinhphu.vn), mỗi năm trung bình có khoảng 3.500 đến 4.000 văn bản điều hành. Từ thực tế trên, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:

Một là, để hiểu và thực hiện luật ở Việt Nam cần phải tập hợp, nghiên cứu và “pháp điển hóa” không chỉ các văn bản luật, mà còn cả các nghị định hướng dẫn thi hành luật và thông tư, quyết định của các bộ hướng dẫn thi hành nghị định, v.v.

Hai là, số lượng các văn bản hướng dẫn thi hành (nghị định, thông tư và quyết định của các bộ) thường lớn hơn rất nhiều so với các văn bản cần được hướng dẫn (các luật).

Ba là, các bộ gần như chi phối và quyết định nội dung của các văn bản có liên quan, nhất là các văn bản hướng dẫn thi hành. Có thể nói, toàn bộ nội dung của luật được triển khai trên thực tế bị chi phối bởi cách hiểu, cách đánh giá của bộ về các vấn đề liên quan, cũng như vai trò, chức năng và lợi ích của bộ có thẩm quyền. Hệ quả là, trong không ít trường hợp, nội dung các văn bản hướng dẫn thi hành luật có khác biệt, không tương thích, thậm chí trái với nội dung tương ứng của luật; tạo ra sự không ổn định, không nhất quán, thậm chí mâu thuẫn về nội dung giữa luật và các văn bản hướng dẫn thi hành, giữa luật “trên giấy” và luật trong thực tế. Ngoài ra, việc sử dụng công văn hay văn bản điều hành như một công cụ hướng dẫn thi hành chính sách, luật pháp đối với từng trường hợp cụ thể tạo ra cơ chế “xin - cho” trong thực hiện chính sách, luật pháp; làm đậm thêm tính không nhất quán, thiếu công bằng và bình đẳng trong sử dụng và áp dụng các chính sách, pháp luật đối với các nhà đầu tư, doanh nghiệp có liên quan.

 Cách thức hướng dẫn và tổ chức thực hiện luật như trình bày trên đây luôn tạo thuận lợi cho các bộ, các cơ quan nhà nước có liên quan. Các bộ thường dành “thuận lợi” về cho mình, và đẩy “khó khăn” và rủi ro về cho doanh nghiệp và người dân. Vì vậy, việc tuân thủ đúng luật pháp thường là công việc khó khăn và tốn kém đối với người dân và doanh nghiệp; và trong không ít trường hợp, sự lựa chọn là không tuân thủ đúng quy định của pháp luật[1]; và hoạt động kinh doanh trở thành “phi chính thức”, là không phủ hợp với luật pháp; làm gia tăng thêm rủi ro cho doanh nghiệp và nhà đầu tư trong hoạt động kinh doanh.  Ngoài ra, cách thức hướng dẫn và thực hiện luật pháp như trình bày trên là áp đặt hành chính từ trên xuống; hạn chế và thu hẹp phạm vi phát triển quan hệ chiều ngang, quan hệ thị trường giữa các chủ thể kinh doanh.

Tóm lại, sự không ổn định, không nhất quán, không minh bạch, không tiên liệu trước được trong cả nội dung và cách thức thực hiện luật pháp chính sách tạo ra một số bất lợi sau:

- Tạo ra rủi ro pháp lý rất lớn đối với đầu tư, kinh doanh; có thể làm sai lệch mọi tính toán, kế hoạch kinh doanh, kế hoạch đầu tư phát triển của doanh nghiệp. Đó chắc chắn là một trong các nguyên nhân làm cho các doanh nghiệp, nhất là doanh nghiệp nhỏ và vừa vừa không muốn, vừa không thể đầu tư lớn, đầu tư dài hạn để phát triển.

- Cách thức thực hiện phổ biến theo cơ chế xin - cho tạo dư địa lớn cho hối lộ và tham nhũng; tạo ra bất công, bất bình đẳng trong tiếp cận các cơ hội kinh doanh và các nguồn lực phát triển; làm sai lệch chuẩn mực giá trị và tín hiệu thị trường, v.v. Tất cả các yếu tố nói trên dẫn đến sai lệch trong phân bổ và lãng phí, kém hiệu quả trong sử dụng nguồn lực.

-  Không những làm thu hẹp phạm vi phát triển và hoạt động của các loại thị trường, nhất là thị trường các nhân tố sản xuất, mà còn làm tăng thêm sai lệch, méo mó của thị trường cả về quy mô và mức độ; làm trầm trọng thêm cả thất bại của thị trường và thất bại của Nhà nước.

3. Tự do giao kết hợp đồng và giải quyết tranh chấp thương mại

Một trong những đặc điểm hay yêu cầu cơ bản của kinh tế thị trường là tự do giao kết hợp đồng, bảo đảm tính ổn định, chắc chắn và hiệu lực của hợp đồng; giải quyết có hiệu quả các tranh chấp hợp đồng, nhất là các hợp đồng thương mại. Có thể nói, các chủ thể thị trường ở Việt Nam hiện nay đã có quyền và được đảm bảo quyền tự do giao kết hợp đồng. Tuy nhiên, tính ổn định, chắc chắn và tính hiệu lực của hợp đồng như công cụ thực hiện các giao dịch thương mại còn khá yếu. Đặc biệt, hiệu lực và hiệu quả thực thi hợp đồng và giải quyết tranh chấp còn khá thấp.  Điều này có thể do một số nguyên nhân sau đây:

Một là, Tòa án là công cụ giải quyết tranh chấp tốn kém, kéo dài, không chắc chắn; chưa phải là công cụ bảo vệ tốt tài sản và quyền sở hữu tài sản công dân, doanh nghiệp. Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới, mất khoảng 400 ngày để giải quyết một tranh chấp hợp đồng thương mại với chi phí khoảng 29% tổng giá trị hợp đồng.

Hai là, hiệu quả, hiệu lực thi hành án thấp. Số lượng án dân sự tồn đọng là đáng báo động. Theo báo cáo của Bộ Tư pháp, đến tháng 7 năm 2013 có 656.111 việc phải thi hành, trong đó  356.701 việc có đủ điều kiện thi hành, chiếm 68,51%. Trên phạm vi toàn quốc, số tiền phải thu từ các vụ án đã có quyết định thi hành chỉ chiếm khoảng 43% tổng số tiền phải thi hành. Tình trạng cũng tương tự ở các địa phương. Ở Hà Nội, Hải Phòng, Bắc Ninh, Hải Dương, Thái Nguyên hay thành phố Hồ Chí Minh, v.v. tỷ lệ thi hành án thành công chỉ chiếm 30-40%.

4. Sở hữu đất đai và phân bổ, sử dụng đất

Có thể nói, pháp luật và chính sách về đất đai ở Việt Nam vẫn luôn là vấn đề gây tranh cãi với nhiều loại ý kiến khác nhau; và cũng là đối tượng hay bị thay đổi. Các thay đổi quan trọng bao gồm: Một là, đất đai được coi là nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước và được quản lý theo pháp luật; Hai là, tổ chức, cá nhân không chỉ được Nhà nước  giao đất, cho thuê đất, mà còn được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; và quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ; Ba là, người sử dụng đất được chuyển nhượng quyền sử dụng đất, kể cả quyền sử dụng đất do Nhà nước giao; và thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật; Bốn là, phạm vi và thẩm quyền thu hồi đất của cơ quan nhà nước đã được xác định rõ; thu hẹp lại đáng kể so với thực tế của nhiều năm qua. Đối với các dự án kinh tế - xã hội, thì chỉ thu hồi đất cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia; và việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật. Như vậy, tuy đất đai vẫn thuộc sở hữu toàn dân, nhưng quyền sử dụng đất ở mức độ nhất định đã được coi là tài sản của người sử dụng, chuyển nhượng được và được pháp luật bảo hộ. Đây là thay đổi hết sức quan trọng tạo điều kiện cho việc hình thành thị trường chính thức về quyền sử dụng đất. 

Tuy nhiên, có lẽ việc hiện thực hóa các thay đổi tích cực nói trên vào cuộc sống và vận động bình thường của xã hội chắc chắn sẽ còn cần nhiều thời gian và nỗ lực. Trên thực tế, pháp luật về đất đai ở nước ta còn nhiều về số lượng văn bản, phức tạp, chồng chéo, trùng lặp, chưa thân thiện với thị trường về nội dung, v.v[2].

Về thúc đẩy phát triển kinh tế thị trường, thì pháp luật về đất đai và việc thực thi pháp luật về quyền sở hữu và sử dụng đất ở Việt Nam có ba nút thắt cơ bản. Một là, quy định về sở hữu và quyền sở hữu đất đai là không rõ ràng và cụ thể; việc thực thi và bảo vệ quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với người dân, nhất là nông dân là rất yếu và kém hiệu lực, thể hiện: (i) việc xác lập quyền sử dụng đất của người dân và doanh nghiệp là khó khăn và tốn kém; (ii) việc thực hiện quyền chuyển nhượng đất đai (hay chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã được giao hoặc thuê) cũng rất khó khăn, tốn kém, và nhiều khi không thể thực hiện được; nhưng (iii) việc Nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của người dân và doanh nghiệp lại quá dễ, không minh bạch, không tiên liệu trước được, nhất là đối với nông dân. Hai là, chưa có thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất; việc cấp đất, giao đất, cho thuê đất, v.v. vẫn thực hiện bằng biện pháp hành chính; và Ba là, thị trường thứ cấp về đất đai tồn tại rất hạn chế, chia cắt; méo mó, sai lệch và thường thiên về đầu cơ, v.v. Tóm lại, thị trường (hay các nguyên tắc và quy luật thị trường) hầu như chưa có dư địa để hoạt động và tác động đến phân bổ đất đai trong nền kinh tế Việt Nam. Về pháp lý các hộ đã được cấp quyền sử dụng đất và chỉ có quyền  rất hạn chế trong chuyển nhượng, chuyển đổi quyền sử dụng đất, thậm chí không thể thực hiện được. Việc chuyển nhượng, chuyển đổi đất từ loại này sang loại khác về cơ bản phải thực hiện theo cách hành chính chiếm đoạt và hành chính phân chia.

Nhà nước (được xác định là đại diện sở hữu toàn dân) mà thực chất là một số cơ quan và công chức nhà nước có thẩm quyền, trực tiếp thực hiện các quyền[3], bao gồm ấn định mục đích sử dụng cho các ô, thửa đất thông qua quy hoạch nhiều loại khác nhau; quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất; thu hồi đất đã giao hoặc cho thuê; ấn định các hạn chế về thời gian và hạn mức đối với việc giao đất hoặc cho thuê đất; và cuối cùng là định giá đất. Vì vậy, việc chuyển đổi, chuyển quyền sử dụng đất “thứ cấp”, nhất là chuyển đổi đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp, không theo nguyên tắc và cơ chế thị trường, mà theo mệnh lệnh hành chính chủ quan của các cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền.   

Trên thực tế, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất, chuyển đổi quyền sử dụng đất từ các hộ nông dân sang các nhà đầu tư kinh doanh được thực hiện theo cơ chế xin - cho thông qua các công cụ quản lý nhà nước; và có thể nói, nguyên tắc và cơ chế thị trường hầu như không tồn tại trong các “giao dịch” nói trên. Phân bổ đất đai trong trường hợp này hoàn toàn theo sự can thiệp hành chính chủ quan của các cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền. Hệ quả là tạo ra sự bất công trong phân bổ, chiếm hữu và sử dụng đất đai, trong hưởng lợi từ đất đai, làm cho sử dụng đất trở nên lãng phí, kém hiệu quả; gây ra hàng loạt các vấn đề xã hội khác, v.v. Trên thực tế, các DNNN, doanh nghiệp quy mô lớn, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp có “quan hệ” với công chức nhà nước có thẩm quyền thường tiếp cận được với đất đai, trở thành chủ sở hữu “quyền sử dụng đất” một cách dễ dàng hơn nhiều so với những người khác. Nông dân thường là những người chịu thiệt trực tiếp và nhiều nhất, trước hết là họ không được đền bù một cách tương xứng theo nguyên tắc thị trường.

Trong số diện tích đất mà các hộ nông dân đang sử dụng, thì nguồn gốc của tuyệt đại đa số đất đai là do nhà nước giao hoặc thừa kế; đất có được qua chuyển nhượng, mua bán và góp vốn bằng quyền sử dụng đất hầu như không đáng kể. Điều đó chứng tỏ rằng thị trường thứ cấp về quyền sử dụng đất hầu như chưa thể hoạt động.

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng trên thực tế  đã thành “công cụ” chính sách của Nhà nước. Cụ thể là, Nhà nước sử dụng “đất” làm công cụ ưu đãi đầu tư, nhất là đầu tư nước ngoài; Nhà nước chuyển đổi mục đích sử dụng, bán quyền sử dụng đất để tăng thu ngân sách, v.v. Vì vậy, “giá đất” có sự phân biệt đối xử rất lớn đối với người sử dụng khác nhau. Giá đất đối với nhà đầu tư nước ngoài, đầu tư nhà nước và các nhà đầu tư thuộc loại ưu tiên của chính phủ có thể quá thấp (được trợ cấp hay bao cấp lớn, có khi bao cấp toàn phần); còn giá đất cho đa số người còn lại quá cao. Thực tế cho thấy, chi phí sử dụng đất quá cao là một trong số các cản trở đối với phát triển doanh nghiệp tư nhân trong nước. Ngược lại, giá đất quá rẻ cho một số đối tượng, nhất là DNNN đang làm cho việc sử dụng đất trở nên lãng phí, bất công và kém hiệu quả. Thực tế nói trên cũng góp phần tạo ra môi trường kinh doanh không công bằng và bình đẳng, làm méo mó các giao dịch thị trường.

Tóm lại, can thiệp hành chính của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương đang chi phối phân bổ và sử dụng đất đai, khoáng sản và các tài nguyên khác của quốc gia. Các giao dịch “sơ cấp” hoàn toàn theo mệnh lệnh và can thiệp hành chính; các giao dịch “thứ cấp” là bị giới hạn; các chủ thể liên quan chưa được quyền tự do hợp đồng; các nguyên tắc thị trường như cạnh tranh để có được quyền sử dụng đất (và các tài nguyên khác), giá cả xác định theo quan hệ cung cầu và sự khan hiếm của nguồn lực, v.v. hầu như chưa xuất hiện trong phân bổ đất đai, tài nguyên; quyền sở hữu đất đai trên thực tế là chưa rõ ràng và chưa được bảo vệ một cách chắc chắn. Như vậy, thể chế kinh tế thị trường về cơ bản chưa tồn tại và phát huy tác dụng trong phân bổ, sử dụng đất đai và các tài nguyên khác của quốc gia.

5. Về doanh nghiệp nhà nước

Đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN là một trong các đổi mới cơ bản chuyển sang kinh tế thị trường trong hơn 30 năm qua ở Việt Nam. Trên lĩnh vực này đã đạt được không ít thành quả tích cực. Tuy vậy, so với các yêu cầu cơ bản của kinh tế thị trường hiện đại, thì DNNN, chế độ sở hữu và cách thức thực hiện quyền sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp trên một số mặt còn có khoảng cách, cần được “lấp đầy”:

Một là,  so với các nền kinh tế thị trường hiện đại, thì khu vực DNNN ở Việt Nam còn rất lớn.

Hai là, mục đích, vai trò và sứ mệnh của DNNN trong nền kinh tế cũng chưa thật rõ ràng. Tuy đã có những thay đổi trong thời gian gần đây, nhưng  DNNN vẫn được coi là lực lượng nòng cốt của kinh tế nhà nước[4]; DNNN là lực lượng vật chất để Nhà nước điều tiết nền kinh tế, là công cụ để nhà nước ổn định kinh tế vĩ mô, v.v. Việc nhà nước sử dụng DNNN để điều tiết thị trường là không phù hợp với nguyên tắc thị trường. Trong trường hợp này, không phải thị trường áp đặt “luật chơi” cho doanh nghiệp, mà trái lại doanh nghiệp đang áp đặt “luật chơi” lên thị trường, tạo áp lực lên các cơ quan quản lý nhà nước; gây méo mó các giao dịch thị trường và bất bình đẳng với các chủ thể khác của thị trường, và giảm hiệu lực quản lý nhà nước.

Ba là, việc sử dụng một số DNNN làm công cụ ổn định kinh tế vĩ mô vừa không phù hợp với thể chế kinh tế thị trường; vừa không hiệu lực và gây nên hàng loạt tác động tiêu cực đối với sản xuất, tiêu dùng, công bằng xã hội và môi trường; gây hại đến phát triển, ổn định kinh tế nói chung và các ngành có liên quan nói riêng. Những hệ quả nói trên đã được nhận biết; và trên thực tế, Chính phủ đang nỗ lực cải cách “thị trường hóa các loại giá trợ cấp”, như giá điện, than, xăng dầu, v.v. và do đó, vai trò của DNNN như một công cụ ổn định kinh tế vĩ mô cũng sẽ mờ dần. Điều quan trọng là tư duy phải được thay đổi, phải bỏ tư duy, quan niệm coi DNNN là công cụ ổn định kinh tế vĩ mô.

Bốn là,  còn có hàng loại các biểu hiện khác của chế độ “ngân sách mềm” như  DNNN chưa bị chi phối bởi nguyên tắc “lời ăn lỗ chịu”; không áp dụng đầy đủ giá thị trường của vốn;một số DNNN chưa bị chi phối đầy đủ bởi cạnh tranh thị trường; ngoài ra, trên thực tế, DNNN đang bị các thể chế, cách thức quản lý của nhà nước cản trở, không thể hoạt động đầy đủ theo các nguyên tắc và kỷ luật thị trường. Hiện còn quá nhiều cơ quan nhà nước các cấp có quyền can thiệp theo phương thức hành chính, phi thị trường vào hoạt động kinh doanh và quản lý doanh nghiệp, từ quyết định đầu tư, tổ chức kinh doanh, lựa chọn cán bộ quản lý và tuyển dụng nhân công, tiền lương và tiền thưởng, thanh tra, giám sát và đánh giá, v.v.

6. Huy động và phân bổ vốn đầu tư nhà nước

Nhà nước huy động vốn theo nguyên tắc thị trường; nhưng phân bổ vốn đầu tư nhà nước vẫn chủ yếu theo mệnh lệnh hành chính, theo cơ chế “xin - cho” nhiều hơn là cơ chế thị trường; chưa sử dụng giá của vốn hay chuẩn mực đo lường hiệu quả kinh tế xã hội để cân bằng cung - cầu về đầu tư nhà nước. Nhà nước huy động vốn quá mức, kết hợp với phân bổ vốn đầu tư nhà nước sai lệch, méo mó đã làm cho thị trường vốn trở nên sai lệch, méo mó hơn. Đây cũng là một nút thắt thể chế đang cản trở quá trình chuyển mạnh sang kinh tế thị trường hiện đại, đầy đủ ở Việt Nam.

Có hàng loạt nguyên nhân dẫn đến vấn đề và thực trạng nói trên. Trước hết, phải kể đến vai trò và chức năng của Nhà nước không còn phù hợp; quá nhấn mạnh đến vai trò đầu tư phát triển của Nhà nước, chưa chú ý đúng mức đến vai trò xã hội và vai trò trong tái phân phối thu nhập. Chế độ phân cấp, phân quyền và hệ thống khuyến khích đã dẫn đến tình trạng chia cắt, cát cứ không gian phát triển theo địa giới hành chính; 63 tỉnh, thành phố trở thành 63 nền kinh tế trong một nhà nước thống nhất; tất cả đều khao khát, cạnh tranh nhau thu hút đầu tư, cạnh tranh nhau trong đầu tư để có tăng trưởng bằng mọi giá.Giá đất nông nghiệp thấp, giá đất phục vụ sản xuất kinh doanh cao và chênh lệch lớn so với giá đất nông nghiệp cũng thúc đẩy các cấp chính quyền địa phương và doanh nghiệp liên quan muốn có dự án đầu tư để tư lợi. Cuối cùng, ràng buộc ngân sách mềm, kỷ luật ngân sách lỏng lẻo trong toàn hệ thống, ở tất cả các nhánh quyền lực và các cấp chính quyền[5]. Không có cạnh tranh, đánh đổi giữa các nhu cầu, yêu cầu khác nhau, qua đó, lựa chọn và tập trung vào các nhu cầu ưu tiên và hiệu quả cao nhất. Không có thước đo hay giá của sử dụng vốn đầu tư nhà nước để sàng lọc, chọn cái tốt nhất trong số các nhu cầu, dự án khác nhau. Việc phê duyệt dự án và phân bổ vốn đầu tư vẫn nặng về “xin - cho - chia” và bị chi phối bởi ý chí chủ quan và tùy ý, lợi ích cục bộ, nhiệm kỳ của các cơ quan, công chức có thẩm quyền. Tất cả các bên gồm “người đi xin”, “người chia và cho” và các bên có liên quan khác không có trách nhiệm rõ ràng và không bị ràng buộc trách nhiệm về hiệu quả quản lý và sử dụng vốn; không bị trừng phạt do sử dụng vốn lãng phí, kém hiệu quả.

Nói tóm lại, cách thức phân bổ vốn đầu tư nhà nước hiện nay không chỉ gây ra thất thoát, lãng phí và sử dụng kém hiệu quả vốn đầu tư nhà nước, mà còn làm méo mó, đảo lộn thể chế phân bổ nguồn lực chung của nền kinh tế; làm giảm và thu hẹp dần tiềm năng tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế.

7. Khu vực kinh tế tư nhân

Khu vực kinh tế tư nhân chưa thể lớn lên về quy mô và chất lượng; kinh tế hộ sản xuất nhỏ, phi chính thức vẫn chiếm ưu thế. So với hầu hết các nước khác, kể cả các nước công nghiệp hóa thành công sau Đại chiến thế giới lần II, khu vực kinh tế tư nhân ở Việt Nam vẫn còn nhỏ; sản xuất nhỏ hộ gia đình đang là hình thức nổi trội cả về số lượng đơn vị và đóng góp vào nền kinh tế. Thực tế nói trên có nguyên nhân từ (i) quyền sở hữu và bảo vệ quyền sở hữu, (ii) tự do kinh doanh, tự do hợp đồng và thực thi hợp đồng, (iii) gia nhập thị trường và môi trường kinh doanh, và (iv) chất lượng và hiệu lực quản trị quốc gia, v.v. Bản thân doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế cũng có những vấn đề hay nút thắt nội tại. Một đặc điểm chung của các doanh nghiệp ở Việt Nam là có xu hướng ngăn cản hoặc chống lại tập trung, tích tụ vốn; nên không có hoặc rất khó có điều kiện đầu tư đổi mới công nghệ, đầu tư liên tục mở rộng quy mô; vì vậy, không giảm được chi phí và nâng cao năng suất, nâng cao năng lực cạnh tranh. Ngược lại, các biểu hiện ưa chuộng lợi ích ngắn hạn, tìm kiếm cơ hội đầu tư ngắn hạn; sẵn sàng đánh đổi lợi ích dài hạn để thu lợi trước mắt lại khá rõ nét.

Tóm lại, hiện đang tồn tại hàng loạt các nút thắt thể chế ngăn cản hoặc làm chậm lại tiến trình cải cách kinh tế đang dang dở ở Việt Nam. Các nút thắt đó vừa hạn chế sự hình thành và phát triển các loại thị trường, vừa tạo thêm méo mó, sai lệch thị trường, nhất là thị trường yếu tố sản xuất. Thị trường về cơ bản chưa làm tốt chức năng của mình trong huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực; năng suất và hiệu quả sử dụng nguồn lực suy giảm. Do đó, Việt Nam có nguy cơ rơi vào bẫy thu nhập trung bình ngay khi mức thu nhập bình quân đầu người còn rất thấp.

Nguyên nhân của các nút thắt nói trên lại nằm ở phía Nhà nước. Nhà nước rõ ràng chưa thực hiện được chức năng cơ bản nhất của mình là thiết lập thể chế hỗ trợ và bảo đảm thị trường các loại vận hành một các đầy đủ nhất có thể; trái lại, đang làm cho thị trường trở nên méo mó; làm đậm thêm thất bại của cả nhà nước và thị trường. So với các nền kinh thế thị trường hiện đại, Nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam khác không chỉ về quy mô, phạm vi, cơ cấu tổ chức nhà nước và các cơ quan nhà nước, mà cả về tư duy, cách thức, công cụ, năng lực và thái độ của đội ngũ công chức trong thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nói chung và của cán bộ, công chức nói riêng. Có thế nói, đổi mới hơn 30 năm qua ở Việt Nam mới chủ yếu tập trung vào giảm và thu hẹp vai trò và chức năng của nhà nước, mà chưa có đổi mới căn bản cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước; chưa thay đổi cơ bản tư duy về kinh tế thị trường, về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Về cách thức quản lý, công cụ và mệnh lệnh hành chính vẫn được sử dụng phổ biến; chế độ “làm việc tập thể” kéo dài từ hệ thống cũ, khiến cho bộ máy, các qui trình ra quyết định và việc điều hành, thực thi các quyết định của Nhà nước rất khó cải thiện được tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Nhà nước pháp quyền chưa hình thành đầy đủ; chức năng, nhiệm vụ, phương thức hoạt động, tính độc lập cũng như cơ chế phân công, phối hợp và giám sát lẫn nhau giữa 3 bộ phận của hệ thống quyền lực (lập pháp, hành pháp, tư pháp) chưa thật minh bạch, hợp lý, gây trở ngại cho cả ba trong phát huy vai trò đích thực của mình. Năng lực bộ máy đã tỏ ra không còn phù hợp với trình độ phát triển cao hơn của thị trường; dẫn đến hoạt động kém hiệu lực và hiệu quả. Vì vậy, làn sóng đổi mới lần 2 đã trở nên rất cần thiết. Có một số điểm giống và khác nhau giữa làn sóng đổi mới lần 1 và đổi mới lần 2. Điểm tương đồng cơ bản là nội hàm của đổi mới vẫn chuyển mạnh mẽ và chuyển dứt khoát sang kinh tế thị trường. Tuy vậy, trong đổi mới lần 1, Nhà nước thu hẹp phạm vi, vai trò và chức năng của mình tạo dư địa cho thị trường và khu vực tư nhân tồn tại và hoạt động; còn đổi mới lần 2 là phải nâng cấp trình độ phát triển thị trường của nền kinh tế; làm cho thị trường các loại, nhất là thị trường các yếu tố sản xuất được phát triển cả về chiều rộng và chiều sâu, đảm bảo cạnh tranh thị trường công bằng và có trật tự; khắc phục các hạn chế hay thất bại của thị trường. Nội dung đổi mới lần 2 vừa tiếp tục thu hẹp phạm vi, vừa đổi mới vai trò, chức năng, cơ cấu tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực của bộ máy Nhà nước nói chung và từng nhánh của bộ máy nhà nước nói riêng. Có thể nói, đổi mới lần 2 khó khăn hơn bội phần so với đổi mới lần 1 cách đây hơn 30 năm.  

II. Một số kiến nghị đổi mới tư duy, làm rõ nội hàm một số khái nhiệm cơ bản tạo tiền đề cho tháo bỏ các nút thắt thể chế, chuyển đổi mạnh mẽ, dứt khoát sang kinh tế thị trường hiện đại, hội nhập theo thông lệ quốc tế

Đổi mới kinh tế Việt Nam trong hơn 30 năm qua về bản chất là tự do hóa thị trường nội địa và hội nhập quốc tế; chúng như hai cánh của một con chim. Nếu hai cánh đều khỏe mạnh và vỗ đều, thì bay và bay cao, bay xa; và ngược lại. Thực tế cho thấy, từ năm 2007 đến nay, hội nhập quốc tế được mở rộng không đi cùng với cải cách tự do hóa và tiếp tục chuyển đổi mạnh mẽ sang kinh tế thị trường. Do đó, những tiềm năng và sức lực xây đắp được đã bị xói mòn dần, những cơ hội mới tạo ra lại không hiện thực hóa được. Vì vậy, cải cách, trước hết là cải cách thể chế chuyển mạnh sang kinh tế thị trường đã trở thành “mệnh lệnh” đối với tất cả chúng ta. Chúng ta đã làm được nhiều việc; và còn rất nhiều việc, thậm chí những việc khó hơn trước, phải làm để chuyển sang kinh tế thị trường. Thực tế cho thấy, đổi mới tư duy là yếu tố quyết định đối với bước ngoặt của cải cách; và tháo bỏ các nút thắt thể chế để cải cách chuyển đổi mạnh mẽ sang kinh tế thị trường hiện đại, hội nhập sẽ không thể thực hiện được nếu thiếu đổi mới tư duy. Vì vậy,  xin kiến nghị đổi mới nhận thức và làm rõ nội hàm của một số khái niệm cơ bản của quá trình cải cách tiếp theo:

1. Kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Đây là một khái niệm được sử dụng thường xuyên và liên tục, nhưng nội hàm của khái niệm cần tiếp tục làm rõ và thống nhất, v.v. Thực tế nói trên đang trở thành rào cản lớn, chưa thể vượt qua đối với đổi mới nói riêng và phát triển quốc gia nói chung. Vì vậy, việc thảo luận và thống nhất về nội hàm của khái niệm “kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” tạo không gian cho đổi mới chuyển đổi mạnh mẽ và nhất quán hơn sang kinh tế thị trường và hội nhập là hết sức cần thiết. Theo tinh thần đó, chúng tôi xin đề xuất đổi mới khái niệm “kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” như sau: “Kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là nền kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại, trong đó, Nhà nước và thị trường là hai yếu tố không thể thiếu, phối hợp, cộng sinh và bổ sung cho nhau hướng đến thị trường hoàn hảo. Thị trường hoàn thiện và hoạt động có hiệu quả không thể thiếu được một Nhà nước mạnh, có hiệu lực và hiệu quả. Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trước hết là xây dựng và hoàn thiện thể chế cho một nền kinh tế thị trường hiện đại, đầy đủ. Trên cơ sở kinh tế thị trường hiện đại, đầy đủ, định hướng xã hội chủ nghĩa được bảo đảm bằng điều tiết của nhà nước xã hội chủ nghĩa theo hướng tăng trưởng bao dung, công bằng; phân phối lại thu nhập và tổ chức cung ứng dịch vụ công theo hướng nhà nước phúc lợi ngày càng nhiều hơn tùy phụ thuộc vào giai đoạn và trình độ phát triển; và phát triển hệ thống an sinh xã hội hướng mạnh tới các nhóm yếu thế trong xã hội”[6].

2. Đổi mới chính trị phải phù hợp và đồng hành cùng đổi mới kinh tế.

Khái niệm hay phạm trù nói trên cũng đã được sử dụng rất phổ biến trong các tài liệu, văn kiện chính thức của Đảng và Nhà nước. Tất cả chúng ta đều đồng ý. Tuy vậy, điều không rõ và có thể còn có ý kiến rất khác nhau là “đổi mới kinh tế là gì?”, “đổi mới chính trị là gì?” và “sự phù hợp của đổi mới chính trị với đổi mới kinh tế nghĩa là gì?”. Đó lại là những điều rất cần làm sáng rõ.

Chúng tôi cho rằng, đổi mới kinh tế trong giai đoạn tiếp là việc tiếp tục thực hiện các giải pháp thúc đẩy chuyển đổi mạnh mẽ nền kinh tế Việt Nam sang kinh tế thị trường hiện đại, đầy đủ theo các chuẩn mực được quốc tế thừa nhận, trong đó, trọng tâm là việc Nhà nước chủ động thay đổi vai trò, vị trí và chức năng của mình, qua đó, làm thay đổi vai trò, chức năng của thị trường và quan hệ giữa nhà nước và thị trường; làm cho thị trường, nhất là thị trường các yếu tố sản xuất hoạt động đầy đủ, không méo mó, không sai lệch và trở thành yếu tố quyết định trong phân bổ nguồn lực xã hội.

 Đổi mới chính trị là việc tiếp tục mở rộng và thực thi dân chủ, đảm bảo thực hiện đầy đủ và thực chất các quyền con người, quyền công dân; thiết lập cơ cấu quản trị quốc gia không có xung đột lợi ích (conflict of interest), cân bằng giữa quyền lực và giám sát quyền lực, trách nhiệm giải trình đầy đủ và đến cùng.

Về sự phù hợp của đổi mới chính trị và đổi mới kinh tế, như trên đã trình bày, đổi mới kinh tế lần 2 tập trung vào đổi mới vai trò, chức năng của Nhà nước và thay đổi mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường. Do đó, về chính trị, ít nhất phải có thay đổi phù hợp trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, phân bổ lại thẩm quyền, chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có liên quan quan, v.v. để nâng đỡ, bổ sung cho thị trường, khắc phục các khiếmn khuyết của thị trường và làm cho thị trường hoạt động ngày càng tốt hơn.

3. Cải cách thể chế và đột phá thể chế

Mấy năm gần đây, cụm từ “cải cách thể chế” và “đột phá thể chế” đã được liên tục sử dụng. Nhưng, chúng ta vẫn chưa nhận thức đủ rõ và nhất quán “cải cách thể chế và đột phá thể chế là gì?” Chúng tôi đề xuất, cải cách thể chế kinh tế là việc thiết lập, bổ sung và thay đổi hệ thống các quy tắc, luật lệ, trước hết là các quy tắc luật lệ chính thức để thực hiện các cải cách kinh tế, thúc đẩy quá trình chuyển đổi nền kinh tế Việt Nam sang kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại.

Còn đột phá thể chế là những thay đổi đủ lớn, đủ mạnh về thể chế để tháo bỏ được các nút thắt thể chế, tạo ra bước tiến nhảy vọt của quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại.

4. Nền kinh tế thị trường mà Việt Nam hướng đến phải là nền kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại và hội nhập đầy đủ.

Tuy vậy, cho đến nay vẫn còn đâu đó chưa tin vào thị trường và kinh tế thị trường; chưa tin vào thị trường như thể chế hữu hiệu nhất trong huy động và phân bổ nguồn lực; thị trường là “trung tâm” của thể chế kinh tế; nhà nước và xã hội dân sự là các trụ cột vừa bổ sung, vừa khắc phục các khiếm khuyết của thị trường để làm cho thị trường vận hành tốt hơn, hoàn hảo hơn. Ở các nền kinh tế thị trường khác, nhà nước và thị trường được coi như hai bàn tay của con người, vô hình và hữu hình, cùng hoạt động và bổ sung cho nhau, tạo thành sức mạnh; còn ở Việt Nam thì “nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa… là nền kinh tế sản xuất hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản”. Như vậy, Nhà nước không phải là bàn tay hữu hình của nền kinh tế, không song hành và bổ sung cho thị trường, mà đứng trên thị trường, điều khiển thị trường; nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, một cơ chế do bộ máy nhà nước thiết lập nên, chứ không phải là thị trường như một thể chế khách quan. Khác biệt cơ bản này là nguyên nhân tạo nên hàng loạt khác biệt khác và cũng là nguyên nhân cơ bản tạo nên hàng loạt nút thắt thể chế ngăn cản hoặc làm chậm tiến trình cải cách kinh tế đang dang dở ở Việt Nam. Các nút thắt đó vừa hạn chế sự hình thành và phát triển các loại thị trường, vừa tạo thêm méo mó, sai lệch thị trường, nhất là thị trường yếu tố sản xuất. Thị trường về cơ bản chưa làm tốt chức năng huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực; năng suất và hiệu quả sử dụng nguồn lực suy giảm. Do đó, Việt Nam có nguy cơ rơi vào bẫy thu nhập trung bình ngay khi mức thu nhập bình quân đầu người còn rất thấp.

Có thể nói, đổi mới hơn 30 năm qua ở Việt Nam mới chủ yếu tập trung vào giảm và thu hẹp vai trò và chức năng của nhà nước, mà chưa có đổi mới căn bản cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước; chưa thay đổi cơ bản tư duy về kinh tế thị trường, về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Về cách thức quản lý, công cụ và mệnh lệnh hành chính vẫn được sử dụng phổ biến; chế độ “làm việc tập thể” kéo dài từ hệ thống cũ, khiến cho bộ máy, các qui trình ra quyết định và việc điều hành, thực thi các quyết định của Nhà nước rất khó cải thiện được tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Nhà nước pháp quyền chưa hình thành đầy đủ; chức năng, nhiệm vụ, phương thức hoạt động, tính độc lập cũng như cơ chế phân công, phối hợp và giám sát lẫn nhau giữa 3 bộ phận của hệ thống quyền lực (lập pháp, hành pháp, tư pháp) chưa thật minh bạch, hợp lý, gây trở ngại cho cả ba trong phát huy vai trò đích thực của mình. Năng lực bộ máy đã tỏ ra không còn phù hợp với trình độ phát triển cao hơn của thị trường dẫn đến hoạt động kém hiệu lực và hiệu quả. Vì vậy, làn sóng đổi mới lần 2 đã trở nên rất cần thiết. Có một số điểm giống và khác nhau giữa làn sóng đổi mới lần 1 và đổi mới lần 2. Điểm tương đồng cơ bản là nội hàm của đổi mới vẫn là chuyển mạnh mẽ và chuyển dứt khoát sang kinh tế thị trường. Tuy vậy, trong đổi mới lần 1, nhà nước thu hẹp phạm vi, vai trò và chức năng của mình tạo dư địa cho thị trường và khu vực tư nhân tồn tại và hoạt động; còn đổi mới lần 2 là phải nâng cấp trình độ phát triển thị trường của nền kinh tế; làm cho thị trường các loại, nhất là thị trường các yếu tố sản xuất được phát triển cả về chiều rộng và chiều sâu, đảm bảo cạnh tranh thị trường công bằng và có trật tự; khắc phục các hạn chế hay thất bại của thị trường. Nội dung đổi mới lần 2 vừa tiếp tục thu hẹp phạm vi, vừa đổi mới vai trò, chức năng, cơ cấu tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực của bộ máy Nhà nước nói chung và từng nhánh của bộ máy nhà nước nói riêng. Có thể nói, đổi mới lần 2 khó khăn hơn bội phần so với đổi mới lần 1 cách đây hơn 30 năm. Tuy khó khăn và đầy thách thức, nhưng đổi mới lần 2 đã trở thành mệnh lệnh, không thể không làm./.

TS. Nguyễn Đình Cung