trang thông tin điện tử

II. Những giải pháp khắc phục hạn chế, bất cập và hoàn thiện thể chế thị trường đất đai

Để đẩy mạnh việc khắc phục những yếu kém, bất cập, và chủ động xây dựng - hoàn thiện thể chế thị trường đất đai ở Việt Nam theo hướng hiện đại, minh bạch và hiệu quả, góp phần quan trọng vào sự phát nhanh và bền vững đất nước, cần thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp phù hợp với điều kiện và trình độ phát triển của Việt Nam, đồng thời tiếp cận với xu hướng chung của thế giới. Xin nêu định hướng một số giải pháp chủ yếu sau:

1. Về mặt nhận thức - quan điểm:  Cần nhận thức rõ bản chất của quan hệ đất đai vận động trong cơ chế thị trường đó là sự vận động của giá trị đất gắn liền với giá trị sử dụng đất trong cơ chế thị trường. Hiến pháp 2013 đã chế định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước là người đại diện cho sở hữu toàn dân, song Hiến pháp cũng đã chế định quyền (một tập hợp các quyền), lợi ích, nghĩa vụ và trách nhiệm của mọi chủ thể và các cá nhân đối với từng loại đất được giao quyền sử dụng (hoặc nhận quyền sử dụng theo những cách thức khác nhau) theo quy định của pháp luật. Pháp luật cũng chế định các quyền của người sử dụng đất được vận động trong cơ chế thị trường từ chủ thể này sang chủ thể khác, tùy theo từng loại đất. Điều đó cho thấy, về bản chất quyền của người sử dụng đất (với tập hợp các quyền) là một dạng quyền sở hữu hạn chế (với những mức độ khác nhau đối với từng loại đất và từng loại chủ thể, kể cả Nhà nước. Đương nhiên ở Việt Nam hiện nay còn có những nhận thức chưa phù hợp với thực tế, cần phải được tiếp tục hoàn thiện (như nhận thức về quyền sở hữu và quyền sử dụng mở rộng). Tuy nhiên, cần thấy rõ chế định của Việt Nam về cơ bản phù hợp với thông lệ chung về bản chất của quan hệ sở hữu đất đai vận động trong cơ chế thị trường trên thế giới. Do đó phải coi và chế định quyền sử dụng đất là một quyền tài sản, được luật pháp bảo hộ; quyền sử dụng đất gắn liền với giá trị và giá trị sử dụng của đất. Sự phù hợp và minh bạch về quyền tài sản đất đai là yếu tố cơ bản, nền tảng để xây dựng và phát triển một thể chế thị trường đất đai hiệu quả.

2. Cần tiếp tục chế định rõ hơn, phân định rõ hơn nội dung về quyền, quyền lợi, nghĩa vụ, trách nhiệm, trách nhiệm giải trình của Nhà nước đối với ba loại quyền năng cơ bản của nhà nước đối với đất đai (Quyền đại diện cho sở hữu toàn dân về đất đai (trong tương quan giữa quyền của Nhà nước và quyền của “toàn dân”); Quyền quản lý nhà nước đối với tất cả các loại đất và sự vận động của quan hệ đất đai trong xã hội gắn liền với quyền, quyền lợi, nghĩa vụ, trách nhiệm của mọi chủ thể sử dụng đất; Quyền của một chủ thể trực tiếp sử dụng đất). Điều rất quan trọng là cần xác định rõ và phân định rõ các chủ thể nhà nước các cấp (lập pháp, hành pháp, tư pháp) thực hiện các quyền đó; chế định rõ quyền, quyền lợi, nghĩa vụ, trách nhiệm, trách nhiệm giải trình của từng cơ quan nhà nước (nhất là những người đứng đầu, những người có trách nhiệm) ở các cấp thực hiện các quyền đó. Đảm bảo sự thống nhất và đồng bộ (dọc, ngang) giữa cơ quan nhà nước các cấp, nhưng không để diễn ra tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” (một cơ quan nhà nước vừa thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu, lại vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước, lại vừa là chủ thể sử dụng đất), lạm dụng quyền lực trong việc thực thi các chức năng đó; đồng thời phải chế định rõ, công khai, minh bạch cơ chế kiểm soát việc thực thi quyền lực của nhà nước trong lĩnh vực đất đai, có cơ chế kiểm soát có hiệu quả từ phía xã hội và nhân dân.

Phải chế định rõ hơn quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước (các cơ quan nhà nước) trong việc thực hiện các quyền định đoạt, quyền điều tiết lợi ích, quyền thu hồi đất, giao quyền sử dụng đất... với vai trò "đại diện chủ sở hữu" của chủ sở hữu "Toàn dân". Chế định rõ chủ thể pháp lý “toàn dân” là ai ở cấp độ quốc gia, cấp độ từng địa phương, cộng đồng dân cư, cấp độ cá nhân thành viên xã hội trong chế độ sở hữu đất đai toàn dân; chế định rõ quyền hạn và lợi ích của “chủ thể sở hữu toàn dân” trong chế độ sở hữu đất đai toàn dân; chế định rõ những quyền nào và với cấp độ nào “chủ thể toàn dân” giao (ủy quyền) cho người đại diện chủ sở hữu là Nhà nước (cơ quan nào, cá nhân nào thay mặt cơ quan nhà nước); chế định rõ những nội dung về thực thi quyền sở hữu đất đai mà nhà nước (với tư cách là đại diện chủ sở hữu) phải báo cáo, xin ý kiến, giải trình, trịu trách nhiệm trước chủ sở hữu toàn dân.

          Trong hệ thống cơ quan nhà nước từ trung ương xuống cơ sở, cần phân định và chế định rõ các cơ quan thực thi quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, tách biệt với các cơ quan thực thi quản lý nhà nước về đất đai, tách biệt với cơ quan thực hiện vai trò là người trực tiếp sử dụng đất. Từ thực tiễn phát triển kinh tế thị trường, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và yêu cầu sử dụng đất đai hiệu quả hơn, bền vững hơn, cần nghiên cứu và điều chỉnh quyền năng của các cấp chính quyền (Trung ương, tỉnh, huyện, xã) về quản lý và sử dụng đất đai phù hợp hơn, khắc phục tình trạng chia cắt, phân tán, không đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong giai đoạn mới.

3. Trên cơ sở chế định quyền sử dụng đất là quyền tài sản, phải chế định rõ hơn, công khai, minh bạch và đảm bảo thực hiện đúng các quyền của người sử dụng (chiếm hữu, quản lý, sử dụng, hưởng lợi, cho thuê, chuyển đổi, sang nhượng, thừa kế, thế chấp, góp vốn…) đối với từng loại đất; chế định rõ khung pháp lý để các quyền đó vận động trong cơ chế thị trường. Trường hợp các quyền đó bị hạn chế hoặc bị nhà nước can thiệp phải được quy định bằng pháp luật công khai, minh bạch. Khi các quyền đó bị hạn chế, hoặc bị can thiệp theo quy định của pháp luật thì cần chế định rõ cơ chế đền bù thiệt hại, người đền bù thiệt hại, mức đền bù thiệt hại xứng đáng cho người chủ sử dụng đất.

4. Tiếp tục nghiên cứu sửa đổi bổ sung Luật Đất đai, và những chính sách cụ thể hóa Luật đất Đai, nhất là các quy định liên quan đến mối quan hệ giữa nhà nước và các chủ thể sử dụng đất, đến sự vận động của quan hệ đất đai trong cơ chế thị trường, như về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, các loại thuế liên quan đến sử dụng đất đai,  thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, giải quyết tranh chấp, xử lý vi hành chính trong lĩnh vực đất đai.

5. Đổi mới công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải kết hợp hữu cơ giữa căn cứ vào chiến lược phát triển đất nước với tầm nhìn dài hạn, phản ánh đầy đủ yêu cầu và nội dung phát triển đồng bộ các lĩnh vực của đất nước có sử dụng đất (đất nông nghiệp, đất đô thị, đất phi nông nghiệp…), đồng thời phải căn cứ vào yêu cầu phát triển của thị trường trong từng giai đoạn. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải đi trước một bước, đồng thời bảo đảm phân bổ một cách hợp lý, có hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai quốc gia phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trung và ngắn hạn. Quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất phải trở thành công cụ quan trọng quản lý và sử dụng tài nguyên đất, nhất là đáp ứng yêu cầu, mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hóa đất nước; gắn với mục tiêu bảo vệ môi trường, đảm bảo vững chắc an ninh lương thực - thực phẩm quốc gia, đảm bảo công bằng và bình đẳng xã hội. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất liên quan trực tiếp đến đất đai người dân đang sử dụng hợp pháp, đến lợi ích của người dân và cộng đồng dân cư, phải được triển khai công khai minh bạch, phải lấy ý kiến của người dân. Tạo sự đồng bộ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng, quy hoạch các ngành, tham vấn các bên liên quan trong quá trình lập quy hoạch. Phải đảm bảo thỏa đáng lợi ích của những chủ thể sử dụng đất khi thực hiện các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đó.

Thực hiện các cơ chế, chính sách điều chỉnh cơ cấu thị trường đất đai, cơ cấu thị trường bất động sản phù hợp với nhu cầu khách quan, thực tế của sự phát triển xã hội, gắn với thực hiện các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trên bình diện quốc gia cũng như tại từng địa phương; khắc phục tình trạng “lệch pha” cung - cầu đối với từng loại đất.

6. Cần thực hiện nghiêm túc việc định kỳ tổng kiểm kê quỹ đất và việc sử dụng đất trên toàn quốc, nhất là việc sử dụng đất công, gắn với bất động sản (BĐS) công, đặc biệt là ở những thành phố lớn; kiểm tra, rà soát các dự án đầu tư sử dụng nhiều đất, xây dựng bất động sản, không để tình trạng đầu cơ “ôm đất”, tình trạng dư thừa tồn kho BĐS, gây bất ổn cho thị trường đất đai - bất động sản. Tăng cường kiểm tra, rà soát và xử lý các dự án đầu tư, dự án bất động sản chậm triển khai, để đất hoang hóa, chủ đầu tư yếu kém không còn khả năng triển khai dự án, để điều chỉnh quy hoạch, quy mô cho phù hợp hoặc thu hồi dự án. Nguồn tài nguyên đất đai của nước ta còn rất hạn chế, lại đang phải đối mặt với nguy cơ suy giảm dưới tác động của biến đổi khí hậu. Vì vậy, việc quản lý, bảo vệ, khai thác và sử dụng tài nguyên đất phải theo quy hoạch chặt chẽ, bảo đảm hợp lý, hiệu quả, tiết kiệm và bền vững; đưa đất đai thành nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước. Tất cả các đất công và BĐS công phải được vốn hóa sát đúng với giá thực tế, chế định rõ chủ thể sử dụng, chủ thể quản lý gắn với các quy định pháp lý về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, lợi ích, trách nhiệm giải trình trong quá trình sử dụng, cho lưu chuyển trong cơ chế thị trường theo quy định của pháp luật, công khai, minh bạch; có các chế tài xử lý nghiêm các vi phạm.

7. Phải xử lý nghiêm, công khai minh bạch các hành vi vi phạm Luật đất đai, chính sách đất đai, nhất là những hành vi tham nhũng đất đai dưới mọi hình thức, những hành vi lạm dụng quyền lưc, nhũng nhiễu, gây phiền hà đối với người dân và doanh nghiệp trong việc thực hiện các quyền chính đáng của họ về đất đai đã được luật pháp quy định. Kiên quyết xử lý các sai phạm chuyển đổi mục đích sử dụng đất, sử dụng đất sai pháp luật; đặc biệt tình trạng để nhiều khu đất hoang, dự án “treo” kéo dài gây ra thiệt hại, lãng phí nguồn đất, ngân sách nhà nước và lợi ích của người dân bị thu hồi đất.

 8. Đẩy mạnh nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách về thị trường đất đai và thị trường bất động sản; hoàn thiện hệ thống công cụ quản lý, điều tiết sự phát triển của thị trường đất đai, thị trường bất động sản, nhất là về kinh tế đất, ứng dụng phù hợp đối với từng loại đất, từng địa phương, khu vực; đảm bảo sự phát triển minh bạch, ổn định, bền vững; có sự kết nối liên thông với các thị trường khác của nền kinh tế.

Xây dựng và kiện toàn công tác quản lý đất đai theo hướng hiện đại hóa trên cơ sở ứng dụng công nghệ hiện đại và mô hình quản lý tiên tiến. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ tiên tiến là một trong những giải pháp đảm bảo tính công khai, minh bạch của thị trường đất đai, thị trường bất động sản, không để thị trường đất đai trôi nổi, tự phát, bị lũng đoạn, bị lợi ích nhóm chi phối.

9. Nghiên cứu xây dựng đồng bộ cơ chế, chính sách, quy trình thực hiện các khâu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, định giá đất, quyết định thu hồi đất, đề bù, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ nơi ở và tổ chức sinh kế ổn định cho người bị thu hồi đất; đưa đất bị thu hồi vào sử dụng theo đúng luật pháp và có hiệu quả.

      Đây là những công việc rất phức tạp, nhưng hiện đang còn nhiều bất cập cả từ phía khách quan và chủ quan các chủ thể liên quan. Nhưng nguyên tắc đổi mới cơ bản là: Lợi ích từ đất đai phải phục vụ cho sự phát triển nhanh và bền vững đất nước cả về kinh tế, chính trị, xã hội và môi trường; lợi ích đất đai phải được điều tiết hài hòa, hợp lý giữa người dân, chủ đầu tư, doanh nghiệp, nhà nước và xã hội. Ở đây xin nêu một số định hướng cơ bản sau :

- Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Bản thân quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có nội dung cơ bản là xác định công năng của từng loại đất (gắn với quy mô đất sử dụng) trong một thời hạn nào đó. Điều đó đã là một yếu tố cơ bản quyết định giá trị đất, khả năng sinh lời của đất theo công năng đó. Vì vậy, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất phải là một nội dung trọng yếu thể hiện chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội trong từng giai đoạn, phù hợp với từng địa phương, khu vực. Đây cũng là cơ sở đề Nhà nước định giá đất trong từng giai đoạn.

- Về định giá đất: Giá đất vừa phản ảnh quan hệ cung cầu đất đai trong cơ chế thị trường, vừa là công cụ để nhà nước quản lý đất đai và thị trường bất động sản, đảm bảo cho cơ chế sử dụng đất có hiệu quả và tiết kiệm; là căn cứ để Nhà nước thực hiện các chính sách xã hội về đất đai. Vì vậy, Nhà nước cần phải có cơ chế định giá đất phù hợp, sát với giá thực tế. Như vậy sẽ tồn tại hai loại giá đất: giá đất do nhà nước quy định và giá đất thị trường. Giá đất nhà nước dùng để tính thuế sử dụng đất, để tính tiền đề bù khi Nhà nước thu hồi đất, khi giao đất cho các loại doanh nghiệp, các đơn vị sự nghiệp, các cơ quan của Nhà nước sử dụng để làm trụ sở, văn phòng... Còn giá đất thị trường là giá khi các bên tự chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho nhau theo cơ chế thị trường. Vấn đề đặt ra là luôn có yếu tố đầu cơ, “cò giá”, nên giá đất trên thị trường nhiều khi không phản ánh đúng bản chất và thực chất; mặt khác đang tồn tại thực tế một lượng lớn đất công bị cho thuê, hay sang nhượng với giá rẻ mạt (và do đó lợi ích của các bên liên quan cũng bị biến dạng). Do đó quy định “nhà nước phải định giá đất sát với giá thị trường” đang là vấn đề cần được làm rõ cả về cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và cơ sở pháp lý; không chỉ đối với đất thu hồi của người dân, mà đối với tất cả các loại đất công. Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam (cũng như nhiều nước đang phát triển khác), Nhà nước đóng vai trò rất quan trọng đối với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội gắn với quy hoạch sử dụng đất cho quá trình đô thị hóa, phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng, các khu công nghiệp, khu kinh tế...Giá trị gia tăng của đất tại một vùng sẽ tăng lên rất nhiều khi có chủ trương hoặc quy hoạch của Nhà nước xây dựng khu đô thị, khu công nghiệp, các tuyến giao thông...Giá trị gia tăng đó phải trở thành lợi ích hài hòa của xã hội, của Nhà nước, của những người sử dụng đất, của các nhà đầu tư, chứ không chỉ là lợi ích riêng của các nhà đầu tư, của lợi ích nhóm trong “cơ chế thị trường hoang dã”. Vì vậy, giá đất nhà nước quy định phải bao quát các yếu tố và yêu cầu này. Trên thực tế Nhà nước có thể cần thiết phải xác định mấy loại giá đất sau : i) - giá đất đề tính tiền sử dụng đất hàng năm (như tiền sử dụng đất nông nghiệp, tiền nhà đất, tiền cho thuê đất…). Giá đất này căn cứ trên khả năng sinh lời của đất hàng năm và một số yếu tố khác gắn với một công năng sử dụng đã được quy định; ii) - Giá đất khi thu hồi đất và giao quyền sử dụng cho chủ thể khác nhưng không được phép chuyển đổi mục đích sử dụng (công năng đất); iii) - Giá đất khi thu hồi đất gắn liền với cho phép chuyển đổi công năng sử dụng đất (ví dụ thu hồi đất nông nghiệp giao cho nhà đầu tư gắn liền với cho phép chuyển thành đất xây dựng khu nhà ở đô thị…); iv)- Giá đất nhà nước cho thuê biến động theo thời gian; v)- Giá đất nhà nước giao, hay thuê đất của dân có thời hạn, và trong thời hạn đó được quyền chuyển đổi công năng đất sang công năng có giá trị cao hơn …Trong các trường hợp trên, khi xác định giá đất đều cần phải tính tới giá trị gia tăng thực tế của đất, tính tới lợi ích của tất cả các chủ thể liên quan, lợi ích của Nhà nước và của xã hội. Nhà nước phải điều tiết hài hòa được lợi ích giữa các chủ thể.

Nhà nước cần ban hành các quy định pháp lý để thành lập cơ quan định giá đất, cơ chế và phương pháp định khung giá đất, giá đất. Cơ quan định giá đất cần phải có tính độc lập về chuyên môn và chịu trách nhiệm pháp lý về công việc của mình. Đây chính là điểm mấu chốt để việc định giá đất sát với giá thực tế (loại bỏ các yêu tố đầu cơ) ở nước ta.

- Về thu hồi đất và đề bù, giải phóng mặt bằng: Ở đây cần phải xử lý mấy vấn đề sau: Thứ nhất, thu hồi đất theo cơ chế thị trường (giá thỏa thuận) giữa chủ đất và nhà đầu tư. Cơ chế này thường thích hợp trong trường hợp quy mô tương đối nhỏ, dự án đơn lẻ, chủ đầu tư phải đàm phán với số lượng không nhiều chủ sử dụng đất và có được sự đồng thuận nhanh về giá cả, lợi ích. Cơ chế này không thích hợp với trường hợp thu hồi đất theo quy hoạch để xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị lớn, cơ sở hạ tầng rộng lớn đa mục đích…Nhưng ngay trong việc thực hiện cơ chế này, khi cho phép chủ đầu tư chuyển đổi công năng đất sang công năng có giá trị gia tăng cao hơn (như từ đất nông nghiệp sang đất xây dựng), thì Nhà nước vẫn phải điều tiết phần giá trị gia tăng đó cho chủ bị thu hồi đất và cho nhà nước; không thể để lợi ích đó chỉ riêng cho nhà đầu tư và một số đối tượng “thân hữu” (như tình trạng phổ biến là cho các chủ đầu tư đền bù cho dân theo giá đất nông nghiệp, rồi doanh nghiệp được chuyển đất đó thành đất xây dựng khu nhà ở, khu du lịch…với giá đất tăng lên gấp rất nhiều lần, theo dự án được phê duyệt). Thứ hai, cơ chế thu hồi đất do Nhà nước thực hiện việc thu hồi theo giá quy định, công khai. Sau đó tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất đối với chủ đầu tư, doanh nghiệp, các chủ thể có nhu cầu sử dụng đất, cho thuê, hoặc được giao quyền sử dụng đất cho các chủ thể với các giá khác nhau tùy theo mục đích sử dụng đất, theo quy định của pháp luật. Cơ chế này sẽ giúp Nhà nước chủ động tạo quỹ đất sạch; tạo được nguồn vốn chủ yếu cho ngân sách xây dựng cơ sở hạ tầng và xã hội; khắc phục được tình trạng nhiều loại giá đền bù trong cùng một khu vực thu hồi. Cơ chế này phù hợp với thu hồi đất theo quy hoạch để xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị lớn, cơ sở hạ tầng rộng lớn đa mục đích. Vấn đề quan trọng ở đây là Nhà nước phải đảm bảo công bằng lợi ích của tất cả các chủ bị thu hồi đất trong khu quy hoạch đó (dù đất bị thu hồi sử dụng theo các mục đích khác nhau), không để tình trạng cũng trong khu vực đó, doanh nghiệp thu hồi đất đề xây dựng cơ sở kinh doanh thì chủ sử dụng đất được đền bù cao, còn các chủ thể bị thu hồi đất cho mực đích công ích thì được nhà nước đề bù rất thấp (chính điều này là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến khiếu kiện phổ biến hiện nay). Còn đối với các nhà đầu tư, sau khi nhà nước giải phóng mặt bằng, sẽ thực hiện phổ biến, công khai việc đấu giá quyền sử dụng đất. Giá trị gia tăng đó sẽ được sử dụng để điều tiết việc đề bù thỏa đáng, công bằng cho các chủ bị thu hồi đất, và để xây dựng các công trình công ích. Đối với đất giao cho các đơn vị xây dựng các công trình công ích (dù với giá ưu đãi, hay miễn tiền sử dụng đất) thì vẫn phải ghi vào tài sản của đơn vị giá trị như các đơn vị kinh doanh khác. Với việc thực hiện cơ chế trên sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc tạo quỹ đất thực hiện quá trình CNH, HĐH, đô thị hóa và phát triển cơ sở hạ tầng; đồng thời đảm bảo sự công bằng về lợi ích cho các chủ bị thu hồi đất, bình đằng cho các chủ tham gia đầu tư, khắc phục tình trạng “xin - cho”, tham nhũng, tiêu cực trong thu hồi đất và cấp đất.

Về vấn đề đền bù cho các chủ sử dụng đất khi bị thu hồi đất, cần phải có quan điểm đúng về vấn đề này: Đảng, Nhà nước và chính quyền các cấp không thể chỉ quan niệm đây đơn giản là trả tiền đền bù cho đất bị thu hồi theo kiểu “tiền trao cháo múc”, mà phải quan tâm đảm bảo cho cuộc sống ổn định lâu dài cho người bị thu hồi đất. Một mặt phải định giá đền bù sát đúng với khả năng sinh lời của đất với công năng đất đang sử dụng (ví dụ đất nông nghiệp, hay đất ở), đồng thời còn phải tính tới và được chia sẻ thỏa đáng về lợi ích khi giá trị gia tăng của đất tăng lên khi Nhà nước cho chủ đầu tư chuyển đổi mục đích sử dụng đất; phải được đền bù để đảm bảo điều kiện ở không kém hơn so với trước; phải được hỗ trợ để đảm bảo sinh kế ổn định lâu dài cho các hộ bị thu hồi đất. Không thể đền bù “một cục” không thỏa đáng (giá bèo) rồi “buông” luôn (ví dụ như đối với không ít hộ nông dân bị thu hồi đất rừng ở các dự án thủy điện; hay ở một số khu đô thị như Thủ Thiêm, Tp. HCM…). Hơn nữa, cần xem lại quy định việc nhà nước thu hồi đất của các chủ thể để xây dựng các công trình, dự án an ninh - quốc phòng, công ích và đền bù với giá thấp với danh nghĩa vì lợi ích chung, so với mức đề bù cho việc thu hồi đất để xây dựng các dự án, công trình kinh doanh. Điều này không hợp lý và không công bằng xét theo quan hệ lợi ích chung của xã hội và lợi ích riêng của các chủ thể. Nhà nước cần phải có chính sách điều tiết thỏa đáng cho người bị thu hồi đất trong cả hai trường hợp. Các quy định về thu hồi đất và đề bù, giải phóng mặt bằng đã có những bước tiến, nhưng còn nhiều bất cập, cần được hoàn thiện hơn; đặc biệt là khâu tổ chức thực hiện cần phải được quy định chặt chẽ, công khai, minh bạch, kiên quyết xử lý các hiện tượng tiêu cực, nhũng nhiễu.

10.  Khẩn trương nghiên cứu và hoàn thiện chế định đồng bộ pháp lý, cơ chế, chính sách về các loại hình vận động của đất đai trong cơ chế thị trường đối với từng loại đất, như: mua bán, sang nhượng, cho thuê, cho mượn, thế chấp, ủy quyền khai thác, đấu thầu quyền sử dụng đất, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất trong sản xuất, kinh doanh (cả trong lĩnh vực nông nghiệp và phi nông nghiệp)…nhằm thích ứng với sự phát triển đa dạng, đa trình độ, đa hình thức của thị trường đất đai ở Việt Nam.

11. Riêng về đất nông nghiệp : do tính đặc thù của quan hệ ruộng đất trong cơ chế thị trường, cần hoàn thiện cơ chế chính sách để đẩy mạnh ruộng đất tham gia vào cơ chế thị  trường dưới cả hai hình thức : thứ nhất, ruộng đất tham gia mạnh vào sản xuất nông nghiệp hàng hóa; thứ hai, lưu chuyển ruộng đất như một hàng hóa đặc biệt trong quá trình phát triển nền nông nghiệp hành hóa lớn. Trên thực tế, hiện nay đất nông nghiệp đang tồn tại dưới các dạng chủ yếu sau: Đất do các chủ thể được giao quyền sử dụng trực tiếp đề sản xuất nông nghiệp (trong đó phổ biến nhất là hơn 10 triệu hộ nông dân); Đất nông nghiệp công do chính quyền cơ sở, các HTX quản lý; đất rừng bảo hộ, rừng đặc dụng do nhà nước quản lý; đất chưa sử dụng. Việc tiếp tục hoàn thiện các chế định pháp lý, cơ chế, chính sách để quản lý - đẩy mạnh các loại đất đó tham gia vào cơ chế thị trường có hiệu quả cao cả về kinh tế, xã hội, môi trường phù hợp với từng loại đất là rất cấp thiết.

Một trong những trọng tâm là hoàn thiện chế định pháp lý, cơ chế, chính sách để thúc đẩy quá trình tích tụ - tập trung ruộng đất cho sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn, theo bồn hướng chủ yếu sau :

i) - Các hộ nông dân liên kết ruộng đất với nhau trong các hình thức HTX thành vùng sản xuất hàng hóa lớn. Đây là hình thức các hộ nông dân vẫn có quyền sở hữu (sử dụng) ruộng đất riêng biệt, hoặc góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp; nhưng thống nhất với nhau (liên kết với nhau) ở những cấp độ khác nhau, hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn (như lúa, hoa quả, rau, cá…).

ii) - Tích tụ ruộng đất cho các hộ nông dân sản xuất hàng hóa giỏi (trang trại sản xuất hàng hóa lớn) với các quy mô khác nhau trong các lĩnh vực sản xuất nông nghiệp. Ở hình thức này, quyền sở hữu (sử dụng) ruộng đất được tích tụ vào các hộ nông dân sản xuất giỏi thông qua quá trình mua bán, sang nhượng, hay thuê quyền sử dụng ruộng đất (có thời hạn, hay lâu dài).

iii) - Các hộ nông dân liên kết với các doanh nghiệp hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp hành hóa lớn. Trong mô hình này quyền sử dụng ruộng đất vẫn thuộc các hộ nông dân, nhưng mục đích sử dụng ruộng đất (mục đích sản xuất) đã có sự thống nhất giữa các hộ nông dân với nhau và với doanh nghiệp. Trong quá phát triển, mô hình tập trung ruộng đất này thường có sự tham gia của một chủ thể quan trọng nữa là các HTX. Các HTX là cầu nối hữu cơ giữa các hộ nông dân với các doanh nghiệp.   

iv) - Tích tụ ruộng đất cho các doanh nghiệp nông nghiệp sản xuất hàng hóa lớn, chất lượng cao. Đây là hình thức tích tụ ruộng đất vào các doanh nghiệp nông nghiệp thông qua việc thuê hoặc mua lại đất nông nghiệp (hay quyền sử dụng đất). Hình thức này không chỉ đòi hỏi điều kiện ruộng đất thuận tiện cho quy hoạch phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn, mà còn phụ thuộc rất nhiều vào loại sản phẩm hàng hóa nông sản có thể sản xuất được trên đất đó một cách liên tục để đảm bảo được hiệu quả sản xuất kinh doanh theo phương thức doanh nghiệp. 

Mỗi hình thức tích tụ, tập trung ruộng đất nêu trên có những ưu thế và hạn chế khác nhau trong những điều kiện ruộng đất, quy mô ruộng đất, trình độ nền sản xuất và loại hình nông sản khác nhau. Điều kiện ruộng đất và trình độ nền nông nghiệp ở các vùng của Việt Nam rất khác nhau, do đó việc lựa chọn hình thức nào cho phù hợp và hiệu quả cần được xem xét cụ thể. Tuy nhiên từ kinh nghiệm của thế giới và tình hình thực tế đang thay đổi của Việt Nam, có thể thấy hình thức phổ biến nhất sẽ là tích tụ ruộng đất để hình thành các hộ nông dân sản xuất hàng hóa (nông trại), đồng thời các hộ nông dân sản xuất hàng hóa này liên kết ruộng đất với nhau (tập trung ruộng đất) trong các HTX để hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn và liên kết với các doanh nghiệp. Còn hình thức tích tụ ruộng đất cho các doanh nghiệp nông nghiệp sẽ phát triển có hiệu quả trong một số lĩnh vực và sản phẩm nông nghiệp phù hợp, đây không phải là hình thức phổ biến.

 Việc lựa chọn các phương hướng tích tụ - tập trung ruộng đất trên cần phù hợp với điều kiện từng vùng, từng lĩnh vực; đảm bảo hài hòa lợi ích và sự phát triển bền vững của hộ nông dân, của nông thôn, của doanh nghiệp và các chủ thể tham gia cả về mặt kinh tế và xã hội, chứ không thể chỉ nghiêng về lợi ích của những chủ thể được tích tụ ruộng đất. Vấn đề đặt ra là: Trong điều kiện hiện nay ở nước ta còn một tỷ lệ rất lớn lao động và dân cư sống dựa vào nông nghiệp, trong khi công nghiệp và dịch vụ chưa đủ sức thu hút phần lớn lao động ra khỏi lĩnh vực nông nghiệp, hơn nữa cần tính tới tác động của cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 về chuyển dịch cơ cấu lao động, cho nên phải rất coi trọng hình thức các hộ nông dân liên kết ruộng đất với nhau trong các HTX, liên kết bền vững với các doanh nghiệp để hình thành vùng sản xuất hàng hóa lớn, chất lượng cao[1]. Việc thu hồi ruộng đất để giao cho các doanh nghiệp phát triển nông nghiệp hàng hóa lớn - công nghệ cao là một nhu cầu khách quan, song cần phải được xem xét kỹ trong những điều kiện cụ thể, lĩnh vực cụ thể, quy mô cụ thể, nhất là phải đảm bảo ổn định và thỏa đáng lợi ích của các hộ nông dân.

Cần khuyến khích và ưu tiên tích tụ ruộng đất cho phát triển nông nghiệp theo chiều sâu[2]; từng bước hạn chế tích tụ ruộng đất phát triển nông nghiệp theo chiều rộng. Ban hành các quy định để loại bỏ tình trạng tích tụ - tập trung và sử dụng ruộng đất theo kiểu “đầu cơ” (để rồi xin chuyển đổi mục đích sử dụng), theo kiểu “phát canh thu tô”. Vấn đề quan trọng là phải xây dựng khung pháp lý phù hợp, minh bạch cho các hình thức tích tụ - tập trung ruộng đất. Phải hình thành được các chuỗi liên kết hợp lý, có sự chia sẻ cả về trách nhiệm, nghĩa vụ, lợi ích và rủi ro giữa các hộ nông dân với các HTX, các doanh nghiệp và các chủ thể liên quan.

Đảng và Chính phủ cần đưa ra các quan điểm, mục tiêu, nguyên tắc, định hướng và khung chính sách chung về vấn đề tích tụ - tập trung ruộng đất để phát triển nền nông nghiệp hàng hóa hiện đại, hiệu quả. Đồng thời, cần khẩn trương hoàn thiện khung pháp lý cho việc lưu chuyển ruộng đất trong sản xuất nông nghiệp hàng hóa, nhất là về : chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, mua bán, thừa kế, thế chấp, ủy thác canh tác, góp vốn bằng quyền sử dụng ruộng đất, hạn điền, thay đổi mục đích sử dụng ruộng đất trong khuôn khổ sản xuất nông nghiệp, quy hoạch các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa…Trên cơ sở đó cần xây dựng các đề án cụ thể, phù hợp đối với điều kiện đất đai, điều kiện kinh tế - xã hội, trình độ sản xuất, lĩnh vực sản xuất…của từng khu vực, địa phương./.

(hết)

 PGS.TS Trần Quốc Toản

Ủy viên Hội đồng Lý luận Trung ương