I. Đánh giá hệ thống tổ chức bộ máy của Đảng trong thực hiện chức năng lãnh đạo đối với hệ thống chính trị
Qua gần 90 năm xây dựng, kiện toàn và hoạt động, hệ thống tổ chức bộ máy của Đảng Cộng sản Việt Nam đã qua nhiều lần thay đổi, kiện toàn, từng bước định hình và đang tiếp tục đổi mới, sắp xếp lại.
1. Ưu điểm
Một là:hệ thống tổ chức của Đảng được thiết lập từ Trung ương đến cơ sở, ở hầu khắp các tổ chức và các lĩnh vực, bảo đảmthực hiện thắng lợi đường lối của Đảng, phát huy vai trò lãnh đạo của Đảng, của các tổ chức đảng và đội ngũ đảng viên.
Trong tất cả các đơn vị hành chính, các cơ quan nhà nước, các đơn vị quân đội, công an, các đơn vị sự nghiệp công lập, các doanh nghiệp nhà nước lớn đều có tổ chức đảng. Các tổ chức đảng đã đóng vai trò là hạt nhân chính trị lãnh đạo các tổ chức trong hệ thống chính trị và các tổ chức khác thực hiện thắng lợi đường lối, chủ trương của Đảng.
Hai là: hệ thống tổ chức của Đảng được thành lập, kiện toàn theo đúng nguyên tắc tập trung dân chủ; cơ bản theo đơn vị hành chính, đơn vị sản xuất và công tác; bám sát và phục vụ nhiệm vụ chính trị; từ khi có chính quyền, tuân thủ đúng Hiến pháp và pháp luật.
Việc thành lập mới, kiện toàn các tổ chức đã có và hoạt động của các tổ chức đảng đều được thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ, theo thẩm quyền, đúng quy định của Điều lệ Đảng. Hệ thống tổ chức của Đảng gắn với đơn vị hành chính, đơn vị sản xuất và công tác, tạo thuận lợi cho hoạt động lãnh đạo của các tổ chức đảng. Thực hiện đúng phương châm xuất phát từ nhiệm vụ chính trị, vì nhiệm vụ chính trị chứ không vì người mà lập tổ chức. Từ khi có chính quyền, việc thành lập mới, kiện toàn các tổ chức đảng đều tuân thủ đúng Hiến pháp và pháp luật.
Ba là: hệ thống tổ chức của Đảng thường xuyên được củng cố, đổi mới, kiện toàn, phù hợp với nhiệm vụ của từng giai đoạn cách mạng.
Khi có chính quyền, khi đất nước thống nhất, bước vào công cuộc đổi mới, Đảng kịp thời điều chỉnh bộ máy tổ chức, giải thể những tổ chức đã hoàn thành nhiệm vụ được giao và những tổ chức không cần thiết, sắp xếp lại tổ chức bộ máy cho phù hợp hơn, lập thêm những tổ chức mới cần thiết để bảo đảm Đảng lãnh đạo toàn diện, hoàn thành sứ mệnh sự nghiệp cách mạng trong từng thời kỳ. Xu hướng chung của việc sắp xếp tổ chức đảng là tinh giản, chú trọng chất lượng, hiệu quả hoạt động.
Bốn là: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, các mối quan hệ công tác chủ yếu của từng tổ chức được quan tâm xác định, điều chỉnh ngày càng hợp lý hơn, từng bước đáp ứng yêu cầu của cách mạng trong từng thời kỳ.
Những năm gần đây, Trung ương chỉ đạo chú trọng việc xác định đúng, rà soát, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và các mối quan hệ chủ yếu của các tổ chức đảng, từng bước khắc phục sự chồng chéo, trùng lắp chức năng, nhiệm vụ giữa các tổ chức.
2. Hạn chế
Một là: hệ thống tổ chức bộ máy của Đảng vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối, biên chế cán bộ chuyên trách đông, nhưng hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ.
Tổ chức bộ máy của Đảng đã qua nhiều lần sắp xếp, hiện tương đối ổn định, nhưng mô hình tổng thể cơ bản vẫn như thời kỳ trước đổi mới, chưa tinh gọn, còn cồng kềnh, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, chưa đáp ứng yêu cầu của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế. Qua nhiều lần sắp xếp lại, tuy giảm được số cơ quan tham mưu, giúp việc cấp Trung ương và cấp tỉnh, nhưng tổ chức bộ máy bên trong các cơ quan này vẫn cồng kềnh, chất lượng công tác tham mưu, giúp việc chưa ngang tầm nhiệm vụ được giao. Vẫn còn tình trạng hợp nhất rồi lại chia tách, chia tách rồi lại hợp nhất, chấm dứt hoạt động rồi lại tái lập… Một số trường hợp hợp nhất, sáp nhập, chia tách chưa đủ căn cứ khoa học, có cả biểu hiện chậm trễ và biểu hiện nóng vội.
Hai là: nguyên tắc sắp xếp tổ chức đảng theo đơn vị hành chính và theo ngành chưa thật rõ, nên chưa tạo được sự thống nhất giữa bộ, ngành Trung ương với cấp ủy địa phương.
Hiện có một số loại hình tổ chức đảng không có cấp hành chính tương ứng (các đảng bộ khối Trung ương và cấp tỉnh); không có tổ chức đảng tương ứng (đảng ủy quân khu, đảng ủy quân sự cấp tỉnh, đảng ủy quân sự cấp huyện…). Tổ chức đảng ở các cơ quan tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân và một số ngành ở địa phương; cơ quan quân sự địa phương, cơ quan công an địa phương… đặt dưới sự lãnh đạo song trùng của cả cấp ủy địa phương và cấp ủy cấp trên theo ngành dọc. Các doanh nghiệp thuộc tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đóng ở địa phương vừa sinh hoạt đảng ở địa phương, vừa đặt dưới sự lãnh đạo của đảng ủy tập đoàn, tổng công ty.
Ba là: còn có sự lúng túng về mô hình tổ chức của một số loại hình tổ chức đảng.
Mô hình các đảng bộ khối cơ quan, khối doanh nghiệp và một số khối khác ở cấp Trung ương, cấp tỉnh mới chủ yếu giải quyết được vấn đề giảm đầu mối tổ chức đảng trực thuộc cấp ủy, nhưng lại nảy sinh vấn đề chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền lãnh đạo, kiểm tra của đảng ủy khối đối với các tổ chức đảng trực thuộc trong cơ quan, doanh nghiệp thuộc khối.
Mô hình tổ chức đảng đoàn, ban cán sự đảng tạo điều kiện có tổ chức đảng nằm ngay trong cơ quan dân cử, cơ quan nhà nước trực tiếp lãnh đạo, chịu trách nhiệm cao nhất trước cấp ủy và phòng ngừa tình trạng độc đoán, chuyên quyền của cá nhân người đứng đầu ở nơi thực hiện chế độ thủ trưởng, nhưng lại dẫn đến sự trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ với lãnh đạo cơ quan, đảng ủy cơ quan…
Mô hình tổ chức hệ thống cơ quan tham mưu, giúp việc cấp ủy ở các cấp vẫn cơ bản được thành lập theo hệ thống dọc từ Trung ương đến cấp huyện và tương đương, nhiều công việc chồng chéo giữa các cơ quan, hoạt động vẫn nặng về các công việc sự vụ, việc thực hiện chức năng tham mưu, đề xuất và kiểm tra, giám sát còn hạn chế.
Mô hình tổ chức đảng trong các tập đoàn, tổng công ty nhà nước nhiều tầng nấc; còn lúng túng giữa hệ thống tổ chức sản xuất kinh doanh theo tập đoàn, tổng công ty với sinh hoạt đảng của các doanh nghiệp trong tập đoàn, tổng công ty đóng ở các địa phương.
Mô hình tổ chức đảng, nhất là tổ chức cơ sở đảng, ở các đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị quân đội, công an còn nhiều vấn đề chưa thật rõ.
Mô hình tổ chức đảng trong các tổ chức xã hội - nghề nghiệp nơi có đảng đoàn, nơi chỉ có cấp ủy; quan hệ giữa đảng đoàn liên hiệp hội với đảng đoàn của tổ chức hội thành viên chưa rõ.
Mô hình tổ chức sau hợp nhất giữa cơ quan đảng và cơ quan nhà nước có chức năng tương đồng là vấn đề mới.
Mô hình các loại tổ chức cơ sở đảng, đảng bộ bộ phận, chi bộ trực thuộc hiện rất đa dạng; việc xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền chưa thống nhất, nhiều trường hợp không sát thực tiễn. Nhiều chi bộ tổ dân phố ở các đô thị lớn có hàng trăm đảng viên nghỉ hưu.
Bốn là: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ công tác của một số loại hình cấp ủy, tổ chức đảng chưa được xác định rõ.
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ công tác của các đảng đoàn, ban cán sự đảng đã được xác định, nhưng vẫn chưa phân biệt rõ với chức trách, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của lãnh đạo cơ quan; với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của đảng ủy cơ quan.
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ công tác của các đảng ủy khối Trung ương và cấp tỉnh với tư cách là một cấp ủy đảng trong quan hệ với lãnh đạo cơ quan, doanh nghiệp trực thuộc còn nhiều vấn đề chưa rõ, do các tổ chức đảng khối không có cấp chính quyền, quản lý tương ứng.
Vai trò, trách nhiệm của các tổ chức đảng,của đội ngũ cấp ủy viên, đảng viên là cán bộ chủ chốt hoạt động trong các cơ quan nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội trong tham mưu cho Đảng chưa được xác định rõ và còn lúng túng về cơ chế.
Việc xây dựng, phê duyệt, ban hành và thực hiện quy chế làm việc của các tổ chức đảng còn nhiều sơ hở, thiếu chặt chẽ. Hầu hết quy chế làm việc của các cấp ủy, tổ chức đảng đều do từng cấp ủy, tổ chức đảng tự xây dựng, ban hành và thực hiện, chưa được cấp ủy cấp trên trực tiếp thẩm định, phê duyệt, nên có nơi có những sai sót, nhất là có các biểu hiện vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ, quan liêu, chung chung, trách nhiệm cá nhân không rõ ràng.
II. Đề xuất mô hình tổ chức bộ máy của Đảng theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả
1. Hệ thống cơ quan tham mưu, giúp việc cấp ủy ở các cấp không nhất thiết theo mô hình thống nhất từ trên xuống
Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 khóa XII đã đề ra chủ trương định hướng tổng quát: “Rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, mối quan hệ công tác của các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc của cấp ủy từ Trung ương đến địa phương”[1]. Vấn đề đặt ra là: nên xây dựng tổ chức bộ máy các cơ quan tham mưu, giúp việc cấp ủy ở các cấp cụ thể như thế nào?
Trong hoạt động lãnh đạo của Đảng, các cấp đều có vai trò quan trọng, nhưng cấp Trung ương và cấp cơ sở có vai trò nổi trội. Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư là các cơ quan lãnh đạo của toàn Đảng giữa hai kỳ Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng, có chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm ban hành các nghị quyết, chỉ thị, quy định chung cho toàn Đảng. Tổ chức cơ sở đảng là nơi tổ chức thực hiện mọi nghị quyết, chủ trương, quy định của Trung ương và của cấp ủy cấp trên. Trong khi đó, cấp ủy cấp tỉnh, cấp huyện và tương đương chủ yếu làm chức năng cụ thể hóa các nghị quyết, chủ trương, quy định của Trung ương và của cấp ủy cấp trên trực tiếp cho phù hợp với đặc điểm của tổ chức đảng địa phương. Theo đó, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan tham mưu, giúp việc cấp ủy cấp tỉnh, cấp huyện và tương đương có phần hạn chế. Nếu phát huy tốt vai trò của các cấp ủy đảng trong cơ quan nhà nước, nhất là trong việc tham mưu cho cấp ủy và làm tốt công tác kiểm tra, giám sát, thì nhiệm vụ của các cơ quan tham mưu, giúp việc cấp ủy càng giảm đi. Với cách nhìn nhận vấn đề như thế, có thể nghiên cứu gộp chung các các cơ quan tham mưu, giúp việc cấp ủy cấp tỉnh, cấp huyện vào một cơ quan là văn phòng cấp ủy, trong đó có một số bộ phận công tác cần thiết, thật sự tinh gọn, có thể phối hợp công tác với nhau chặt chẽ. Mô hình này sẽ góp phần làm giảm đáng kể số lượng chức danh lãnh đạo và biên chế của các cơ quan tham mưu, giúp việc cấp ủy.
2. Giải quyết vấn đề giảm đầu mối tổ chức đảng trực thuộc cấp ủy và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cấp ủy đảng “trung gian”
Hệ thống tổ chức đảng rất đa dạng, số đầu mối cơ quan, tổ chức trực thuộc Trung ương và cấp tỉnh khá lớn. Nếu tổ chức đảng của các cơ quan, tổ chức này đều trực thuộc cấp ủy cùng cấp, thì số đầu mối sẽ rất lớn, cấp ủy không thể trực tiếp lãnh đạo và quản lý, trong đó có nhiều công việc mang tính chất đảng vụ. Tuy nhiên, việc lập các đảng bộ khối Trung ương và cấp tỉnh lại dẫn đến các đảng ủy khối này không có cấp chính quyền, chuyên môn tương ứng và chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền không rõ (không quyết định nhiệm vụ chính trị của các cơ quan, doanh nghiệp trong khối, chỉ là cấp ủy cấp trên của đảng bộ trực thuộc về công tác xây dựng Đảng).
Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 khóa XII chủ trương: “Điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ công tác của các đảng ủy khối cơ quan theo hướng tinh gọn tổ chức bộ máy và tập trung vào một số nhiệm vụ công tác xây dựng Đảng”[2]. Để thực hiện chủ trương này cần đổi mới tư duy về chức năng, nhiệm vụ của cấp ủy dưới cấp Trung ương. Có thể giải quyết vấn đề này theo hướng: tách chức năng lãnh đạo và chức năng nghiệp vụ công tác đảng của cấp ủy; các cấp ủy từ cấp tỉnh và tương đương trở xuống chỉ thực hiện chức năng lãnh đạo (ban hành các quyết định lãnh đạo; tổ chức thực hiện các quyết định lãnh đạo; lãnh đạo công tác tổ chức, cán bộ, bao gồm cả công tác bảo vệ chính trị nội bộ; lãnh đạo công tác kiểm tra, giám sát; lãnh đạo các tổ chức chính trị - xã hội…) và chịu trách nhiệm trước cấp ủy cấp trên; còn các nội dung công tác đảng mang tính nghiệp vụ (tổ chức học tập nghị quyết, công tác xây dựng tổ chức cơ sở đảng, công tác đảng viên, công tác thi đua - khen thưởng, việc thu chi đảng phí…) của đảng bộ giao văn phòng của cấp ủy cấp trên (trong đó có một bộ phận chuyên trách công tác đảng) hướng dẫn, chỉ đạo, theo dõi, quản lý và giải quyết.
3. Giải quyết vấn đề song trùng lãnh đạo giữa cấp ủy địa phương với cấp ủy ngành dọc đối với các tổ chức đảng của cơ quan nhà nước (ngoài cơ quan chính quyền) trực thuộc ngành dọc
Cơ quan nhà nước ở địa phương thực hiện chức năng quản lý nhà nước và nghiệp vụ thống nhất trong phạm vi toàn lãnh thổ trên từng lĩnh vực theo quy định của pháp luật. Các cơ quan này đặt dưới sự quản lý của cơ quan ngành dọc cấp trên trực tiếp; chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên và trước pháp luật. Tổ chức đảng của các cơ quan này sinh hoạt với đảng bộ địa phương chỉ nhằm tham gia, phối hợp công tác với địa phương và chủ yếu là làm công tác xây dựng Đảng trong nội bộ. Việc bố trí người đứng đầu và bổ nhiệm một số chức danh cơ quan này - trong một số trường hợp có“hiệp quản”, nhưng do ngành dọc quyết định theo quy định của pháp luật, trong đó nhiều người không là người địa phương. Do đó, nên nghiên cứu xác định: việc quyết định, thực hiện nhiệm vụ chính trị và công tác cán bộ của cấp ủy cơ quan nhà nước ở địa phương theo sự lãnh đạo của cấp ủy ngành dọc; công tác đảng của tổ chức đảng trong cơ quan nhà nước địa phương theo sự quản lý của cơ quan đảng địa phương.
4. Mô hình tổ chức đảng, nhất là tổ chức cơ sở đảng, ở các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước
Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 khóa XII đã đề ra chủ trương: “Nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện mô hình tổ chức đảng trong các doanh nghiệp nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập để tăng cường sự lãnh đạo toàn diện của Đảng và quản lý chặt chẽ đội ngũ đảng viên”[3]. Tuy nhiên, đây là vấn đề lớn và phức tạp, liên quan đến tính đa dạng của hệ thống tổ chức bộ máy, nhiệm vụ chính trị, tính chất hoạt động và quyền tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước.
Về nguyên tắc, ở mỗi cấp, trong tất cả các loại hình tổ chức có đủ điều kiện đều lập tổ chức đảng. Quy mô tổ chức đảng, số cấp bộ đảng có thể rất khác nhau, tùy theo từng loại hình tổ chức. Do tính đặc thù, ở các đơn vị sự nghiệp công lập, các tập đoàn, tổng công ty nhà nước có rất nhiều cấp (tầng nấc) tổ chức đảng. Việc lập đảng bộ, tổ chức cơ sở đảng nên chủ yếu căn cứ vào vị trí, vai trò của tổ chức đảng, chứ không nên căn cứ chủ yếu vào số lượng đảng viên. Quan trọng nhất là xác định rõ tổ chức đảng nào là tổ chức cơ sở đảng, còn cấp ủy (không phải tổ chức đảng) các cấp trên tương đương cấp nào so với hệ thống tổ chức đảng ở địa phương, thì có quy định cụ thể phù hợp với đặc điểm của từng loại hình đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước. Như thế sẽ tránh được tình trạng có nhiều loại tổ chức cơ sở đảng (đảng ủy cơ sở, đảng ủy cơ sở được giao quyền kết nạp, khai trừ đảng viên; đảng ủy cơ sở được giao quyền cấp trên cơ sở), “cơ sở trong cơ sở”./.
PGS. TS. Trần Khắc Việt,
Học viện CTQG Hồ Chí Minh
[1] Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2017, tr. 55.