Thứ Hai, ngày 05 tháng 12 năm 2022

Xây dựng nền quản trị quốc gia theo tinh thần Đại hội XIII của Đảng

Ngày phát hành: 07/05/2021 Lượt xem 4061

 

Dẫn nhập

 

Một điểm mới tại đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII là lần đầu tiên các văn kiện Đảng sử dụng đến khái niệm “quản trị quốc gia”. Cụ thể hơn, trong Báo cáo chính trị của BCH TW khóa XII trình bày tại Đại hội XIII, phần “Những nhiệm vụ trọng tâm và đột phá chiến lược của nhiệm kỳ đại hội XIII”, Đảng Cộng sản Việt Nam chủ trương: “Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả”. Khái niệm này cũng được sử dụng với hàm ý như vậy trong phần “Bài học kinh nghiệm” của “Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội 05 năm 2016-2020” và “Phương hướng nhiệm vụ kinh tế - xã hội 5 năm 2021-2025”; “Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII”; và “Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2021 -2030”.

Giới nghiên cứu, báo chí, và các nhà lãnh đạo, quản lý ở Việt Nam đến nay cũng đã quen với việc sử dụng các khái niệm như “quản trị doanh nghiệp, quản trị đô thị, quản trị rủi ro, quản trị toàn cầu…”. Tuy nhiên, ý niệm về “quản trị” nói chung, sự phân biệt giữa quản trị với quản lý hay cai trị cũng chưa rõ ràng. Do đó, mục đích chính của bài viết này là phân tích tài liệu quốc tế để hiểu rõ bản chất khái niệm “quản trị”, chỉ ra một số thách thức trong việc “xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại và hiệu quả” như tinh thần Đại hội XIII. Lập luận chính của tác giả là: với sự nhấn mạnh tính chất đa chủ thể, đa trung tâm, và nhiều cấp độ, tư duy quản trị hiện đại sẽ đặt ra rất nhiều thách thức với tư duy và mô hình quản lý nhà nước truyền thống. Vì thế, để có thể xây dựng được nền quản trị quốc gia hiện đại, chúng ta trước hết cần định nghĩa được khái niệm “quản trị quốc gia” gắn với truyền thống và bối cảnh hiện nay của Việt Nam. Trên cơ sở đó, chúng ta mới có thể phát triển các lý thuyết và mô hình quản trị trên thực tế.

Bài viết được chia thành ba phần: phần thứ nhất trình bày nguồn gốc và nội hàm khái niệm “quản trị”; phần thứ hai phân tích và nêu ra một số đặc trưng căn bản của hệ thống quản trị quốc gia hiện đại; phần thứ ba nhận định về một số thách thức với tư duy và mô hình quản lý truyền thống. Trong phần kết luận, tác giả đưa ra một số nhận định về sự xuất hiện của khái niệm “quản trị quốc gia” trong văn kiện đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII, và đề xuất phương hướng lý luận liên quan đến xây dựng nền quản trị quốc gia.

 

1. Quản trị

Khái niệm “quản trị - governance” có nguồn gốc trong tiếng Hy Lạp cổ đại là “kubernân”, nghĩa là điều khiển/chèo lái. Sau này, Plato sử dụng từ đó với hàm ý “thiết kế một hệ thống cai trị”. Đến thời trung cổ thì trong ngôn ngữ Latin xuất hiện từ “gubernare”, cũng hàm ý điều khiển hay cai trị thông qua pháp luật. Cho đến những năm 1970 thì “quản trị” vẫn thường được sử dụng hoán đổi với “cai trị - government”.

Từ đầu những năm 1980, khái niệm “quản trị” được sử dụng với những hàm nghĩa đa dạng hơn. Điểm mới then chốt nhất là tư duy quản trị mở rộng và coi trọng cả vai trò của các chủ thể ngoài nhà nước, chứ không chỉ đề cập đến vai trò của chính quyền như là chủ thể duy nhất trong việc giải quyết các vấn đề chung của cộng đồng. Nhấn mạnh tính chất đa chủ thể, đa trung tâm, và nhiều cấp độ, các lý thuyết về quản trị công cũng có thể được phân biệt thành hai khuynh hướng: hướng tiếp cận coi trọng tâm vai trò của chính quyền định nghĩa: quản trị là khả năng hoạch định và thực thi chính sách của chính quyền, hay nói cách khác là năng lực kiểm soát, chèo lái đời sống kinh tế - xã hội. Quy trình hoạch định chính sách xuất phát từ chính quyền và coi trọng vai trò của chính quyền trong quá trình thực thi chính sách. Ngược lại, hướng tiếp cận quản trị đề cao vai trò của xã hội lại coi trọng nhu cầu và năng lực của các chủ thể ngoài nhà nước, nhấn mạnh khả năng tự tổ chức và tự chèo lái của các chủ thể, từ đó đề cao nhu cầu hợp tác giữa chủ thể công và các chủ thể tư trong hoạt động quản trị nói chung.

Cụ thể hơn, khái niệm quản trị được định nghĩa không giống nhau trong các tài liệu học thuật quốc tế. Chẳng hạn, trên quy mô toàn cầu, quản trị thường được hiểu với ba hàm ý: (i) hợp tác quốc tế thông qua các thể chế toàn cầu; (ii) hệ thống hành chính nhà nước thực hiện chính sách công; và (iii) những quy định hành vi thông qua các mạng lưới và cơ chế phi thứ bậc . Dù diễn đạt có đôi chút khác nhau nhưng các tổ chức quốc tế như FAO, UNESCO, UNDP, Ngân hàng thế giới đều coi quản trị là “cách thức quản lý xã hội, cách thức dung hòa và giải quyết các lợi ích cạnh tranh nhau giữa các nhóm xã hội khác nhau. Hệ thống quản trị bao gồm các thể chế chính quyền cũng như các trật tự thể chế tồn tại bên ngoài chính quyền” . Trừu tượng hơn, các nhà nghiên cứu trên thế giới khái quát: “quản trị” hàm ý một tập hợp “các nguyên tắc ra quyết định tập thể trong những bối cảnh đa dạng chủ thể hoặc tổ chức, và không tồn tại một hệ thống kiểm soát chính thức nhằm chi phối các điều khoản về mối quan hệ giữa các chủ thể cũng như tổ chức” . Xét tổng thể, chúng ta có thể hình dung về các hệ thống quản trị với bốn đặc điểm chính yếu sau đây:


(i) Tính chất lai ghép – hệ thống quản trị tích hợp các hệ thống hành chính với các cơ chế thị trường, và mạng lưới các chủ thể xã hội và phi lợi nhuận. Các hình thức, quy định, và nguyên tắc quan hệ mới sẽ thu hẹp và làm mờ đi ranh giới giữa khu vực công và khu vực tư, hay giữa nhà nước và xã hội.

(ii) Hoạt động quản trị có tính liên quốc gia và đa thẩm quyền – các khuôn mẫu và mô thức quản trị bao gồm các thể chế và con người ở tất cả các cấp độ chính quyền cũng như các lĩnh vực chính sách khác nhau, và không bị giới hạn bởi biên giới lãnh thổ địa phương hay quốc gia.

(iii) Sự đa dạng các chủ thể – quá trình ra quyết định tập thể được đặc trưng bởi sự tham gia của nhiều chủ thể, cả trong và ngoài khu vực công. Do đó, không chỉ các lợi ích công mà các lợi ích đa dạng cũng có vai trò ngày càng chủ động và tích cực trong quy trình hoạch định và thực thi chính sách.

(iv) Mối quan hệ đối tác và hợp tác dựa trên các mạng lưới kết nối các chủ thể đa dạng - thay vì các mối quan hệ khép kín theo chiều dọc trong mô hình quản lý truyền thống, các chủ thể đa dạng được liên kết với nhau theo dạng thức mạng lưới, hình thành các quan hệ theo chiều ngang và đem đến sự bình đẳng cho các chủ thể. Hàng hóa và dịch vụ công được cung cấp bởi mạng lưới các bên liên quan, gồm cả cơ quan chính quyền cũng như các doanh nghiệp tư nhân hay tổ chức xã hội và phi lợi nhuận.

Có thể thấy, khác với tư duy quản lý truyền thống, tư duy quản trị hiện đại hướng đến thỏa mãn các mong đợi của số đông người dân, chứ không chỉ nhằm đạt được hiệu lực hay hiệu quả trong thực thi chính sách của chính quyền. Bởi thế, các lý thuyết quản trị hiện đại luôn nhấn mạnh tính chất đa chủ thể và đề cao sự hợp tác giữa các chủ thể, cả công và tư, cả trong nước và quốc tế, để giải quyết các vấn đề mang tính tập thể.

 

 

2. Nền quản trị quốc gia hiện đại

Với sự nổi lên của tư duy quản trị trong thời gian gần đây, bên cạnh hệ thống hành chính và các cơ chế thị trường, các nhà lãnh đạo quốc gia sẽ có thêm mạng lưới các chủ thể đa dạng để có thể huy động họ tham gia các hoạt động quản trị. Trong mỗi hệ thống quản trị, chính quyền sẽ hoạt đông như một nhà điều phối sự khác biệt về mong đợi và lợi ích của các chủ thể đa dạng. Bởi thế, việc tôn trọng và xây dựng mối quan hệ hợp tác giữa các chủ thể, giải quyết hài hòa các lợi ích, hướng đến và hiện thực hóa các giá trị cùng được chia sẻ bởi các chủ thể là nhu cầu tất yếu. Trên thực tế, hoạt động quản trị có thể diễn ra ở nhiều cấp độ khác nhau. 

Tại nhiều nước Âu – Mỹ, quản trị địa phương hàm ý các hình thức “tự quản”, vốn gắn với các đơn vị chính quyền cơ sở, kết hợp với các tổ chức tư nhân, tổ chức cộng đồng tự quản, tổ chức xã hội dân sự để cùng giải quyết các vấn đề dân sinh hàng ngày của người dân địa phương. Vượt ra khỏi biên giới lãnh thổ quốc gia, ở cấp độ khu vực hoặc toàn cầu, quản trị các vấn đề liên quốc gia hay quản trị quốc tế đề cập đến các cấu trúc quyền lực có chức năng thiết lập nguyên tắc, kiến tạo sự hợp tác, và giải quyết các vấn đề xảy ra giữa các quốc gia. Chủ thể tham gia vào mạng lưới quản trị khu vực hoặc toàn cầu là các quốc gia, các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức xã hội khu vực hay toàn cầu, cũng như các tập đoàn quốc tế. Đặc điểm quan trọng nhất với các cấu trúc quản trị ở cấp độ khu vực hay toàn cầu là không tồn tại một chủ thể quyền lực tối cao như trong các cấu trúc quản trị ở phạm vi quốc gia.

Hiểu rộng nhất, khái niệm “quản trị quốc gia” đề cập đến các hoạt động đối nội và đối ngoại của một đơn vị hết sức căn bản là “quốc gia” hay “đất nước”. Quản trị quốc gia hàm ý các hệ thống kinh tế - chính trị trong những không gian lãnh thổ có chủ quyền, và quyền lực được phân bố cho các chủ thể cả trong và ngoài nhà nước. Nói cách khác, hoạt động quản trị quốc gia là việc thực thi quyền lực chính trị, kinh tế, và hành chính để giải quyết các vấn đề ở mọi cấp độ. Đó là tất cả các hoạt động  nhằm “chèo lái” con thuyền đất nước đến mục tiêu chung. Cụ thể hơn, hệ thống quản trị quốc gia bao gồm các cơ chế, quá trình, và thể chế qua đó công dân và các nhóm xã hội khớp nối các lợi ích đa dạng, thực thi các quyền pháp lý của họ, hoàn thành bổn phận của họ, và điều hòa sự khác biệt cả về quan điểm và lợi ích giữa họ. Tại các nước đang phát triển, đặc biệt là với các quốc gia Đông Á, quản trị quốc gia cũng có thể được dùng hoán đổi với quản trị nhà nước, vốn là một tập hợp các thành tố đa dạng, chứ không chỉ đề cập đến chính quyền như ở các nước phương Tây. Khái niệm “quản trị nhà nước” nhấn mạnh và phản ánh vai trò trung tâm và dẫn dắt hoạt động quản trị công trong những cộng đồng mà các thiết chế ngoài nhà nước chưa phát triển . Cho đến nay, tùy thuộc vào trình độ phát triển cũng như đặc thù bối cảnh, mỗi quốc gia có thể theo đuổi những triết lý và mô hình khác nhau nhau trong việc xây dựng nền quản trị quốc gia. Lịch sử thế giới cho thấy: các nền quản trị dân chủ với đặc trưng phân tán quyền lực có thể thành công với các quốc gia phương Tây. Tuy nhiên, sự phát triển thần kỳ gần đây tại nhiều quốc gia khu vực Đông Á lại luôn gắn liền với các mô hình tập trung quyền lực. Thực tế này chỉ ra rằng không thể coi một mô hình quản trị quốc gia thành công nào đó là mẫu hình phổ quát để có thể áp dụng đại trà . Do đó, cũng sẽ không thể có câu trả lời duy nhất cho câu hỏi: thế nào là nền quản trị quốc gia hiện đại và hiệu quả? Tính chất hiện đại và hiệu quả của nền quản trị luôn phải gắn với những bối cảnh quốc gia cụ thể. Cũng vì thế, từ những năm 2000 trở lại đây, hướng tiếp cận “quản trị tốt” trở thành một lựa chọn cho việc định hướng xây dựng các nền quản trị quốc gia. Nền quản trị tốt đòi hỏi phải có các nhà lãnh đạo chính trị có thể thúc đẩy các tầm nhìn chiến lược và sự đồng thuận rộng rãi đối với các chính sách và quy trình cần thiết để hướng đến hòa bình, sự ổn định, và phát triển. Cụ thể hơn, một nền quản trị quốc gia “tốt” cần thỏa mãn các tiêu chí căn bản như đã được đề ra bởi Liên Hợp Quốc : i) vai trò tối cao của pháp luật; ii) hệ thống thể chế có hiệu lực; iii) coi trọng sự minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý công; iv) tôn trọng nhân quyền; v) đề cao sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định ảnh hưởng đến cuộc sống của họ.

 

3. Những thách thức với tư duy và mô hình quản lý truyền thống

Sự xuất hiện của khái niệm “quản trị quốc gia” trong văn kiện Đại hội toàn quốc lần thứ XIII phản ánh những chuyển biến về nhận thức chiến lược của Đảng Cộng sản Việt Nam. Tuy nhiên, “quản trị” theo cách hiểu hiện đại vốn là một khái niệm có nguồn gốc phương Tây, đề cao sự phân tán quyền lực và khả năng tự quản tại các xã hội phương Tây. Do đó, khái niệm này sẽ còn rất lạ lẫm với nhiều người Việt Nam. Bởi lẽ, truyền thống và đặc trưng hệ thống chính trị - hành chính ở Việt Nam cho đến hiện nay vẫn được tổ chức dựa trên nguyên tắc tập trung quyền lực. Trong cấu trúc đó, luôn tồn tại một chủ thể với tư cách là hạt nhân quyền lực của cả hệ thống, có vai trò kiểm soát cả hệ thống. Đây là đặc điểm khiến cho việc du nhập một cách máy móc tư duy quản trị của các nước phương Tây vào các bối cảnh Á Đông như Việt Nam sẽ dễ dẫn đến những xung đột cả trong nhận thức và hành động thực tiễn.

 

 

Thứ nhất, tư duy quản trị đặt ra những thách thức với tư duy và các mô hình quản lý truyền thống, vốn vẫn phổ biến trên thế giới cho đến cuối những năm 1970. Khái niệm “quản lý” hay “cai trị - government” đề cập tới các thể chế nhà nước và sự độc quyền trong việc sử dụng quyền lực cưỡng ép . Hoạt động cai trị là chức năng của chính quyền, diễn ra trên cấp độ quốc gia để duy trì trật tự xã hội cũng như thực thi chính sách thông qua hệ thống hành chính . Trong xã hội hiện đại, hệ thống hành chính nhà nước có ba đặc điểm căn bản: (i) cấu trúc tổ chức và đội ngũ nhân sự được bố trí theo trật tự thứ bậc, với thẩm quyền và nhiệm vụ rõ ràng; (ii) hệ thống hành chính vận hành theo các nguyên tắc khách quan; (iii) đội ngũ nhân sự được tuyển dụng dựa trên năng lực chuyên môn, bảo đảm công việc lâu dài, và mức lương cố định. Với xu hướng chuyển sang quản trị đa chủ thể, các mối quan hệ quản trị trong thế giới đương đại đang dần chuyển sang dạng thức quan hệ theo chiều ngang, mang tính chất đối tác và bình đẳng hơn giữa các chủ thể. Hẳn nhiên, cả người dân và cán bộ công quyền ở những quốc gia vốn quen với vai trò trung tâm, thậm chí duy nhất của chính quyền trong việc quản lý xã hội sẽ cần nhiều thời gian để có thể thích ứng với tư duy và mô hình quản trị hiện đại.

Thứ hai, sự nổi lên của tư duy quản trị cũng đặt ra những thách thức về việc kiến tạo những điều kiện thể chế để các cam kết đa chủ thể có thể thực thi . Người dân Việt Nam đến nay vẫn thường dùng khái niệm “quản lý nhà nước” để đề cập đến mọi hoạt động quản lý xã hội nói chung. Quản lý, dù ở cấp độ tổ chức, địa phương, hay quốc gia, đều luôn gắn liền với một chủ thể có vai trò kiểm soát các mối quan hệ và việc ra quyết định (chính quyền, ban giám đốc, ban giám hiệu…). Tuy nhiên, khi chuyển sang mô hình quản trị thì sẽ không tồn tại một chủ thể trung tâm và có khả năng kiểm soát tuyệt đối như vậy. Trong nền quản trị hiện đại, do sự đa dạng về lợi ích và lợi ích nào cũng phải được tôn trọng nên các chủ thể phải hợp tác và đồng thuận với nhau trong việc ra quyết định tập thể. Nói cách khác, tiến trình xây dựng nề quản trị quốc gia hiện đại đối diện với thách thức đổi mới hệ hống thể chế để có thể thu hút các chủ thể ngoài nhà nước cùng tham gia vào quản trị quốc gia. Để huy động và duy trì được sự tham gia của các chủ thể đa dạng, việc điều chỉnh thiết kế thể chế để dung nạp các chủ thể khác nhau và bảo đảm những cam kết đa chủ thể có thể thực thi sẽ là thách thức lãnh đạo hàng đầu.

 

Kết luận và đề xuất

Hiểu một cách khái quát, khái niệm “quản trị” đề cập đến hoạt động chèo lái, điều khiển, dẫn dắt một cộng đồng xã hội theo một định hướng nào đó. Do đó, hàm ý của khái niệm “quản trị quốc gia” rộng hơn các khái niệm “cai trị” hay  “quản lý nhà nước truyền thống”. Nếu tư duy và các mô hình quản lý truyền thống luôn đề cao vai trò của một chủ thể công trong việc kiểm soát quá trình ra quyết định tập thể, thì tư duy quản trị hiện đại lại coi trọng sự đồng thuận và hợp tác đa chủ thể  để cùng giải quyết các vấn đề chung. Tư duy quản trị nhấn mạnh đặc điểm tự quản linh hoạt, giảm bớt sự phân biệt công – tư, không coi trọng các cấu trúc thứ bậc và cố định, đề cao các mối quan hệ đối tác bình đẳng giữa các chủ thể. Quan trọng nhất, sẽ không tồn tại một chủ thể quyền lực có thể kiểm soát toàn bộ các hành động cũng như các mối quan hệ giữa các chủ thể.

Bối cảnh đất nước hiện nay giúp chúng ta có thể hiểu đúng đắn hơn sự xuất hiện của khái niệm “quản trị quốc gia” trong văn kiện Đại hội XIII. Trong xã hội hiện đại, những giới hạn về khả năng và nguồn lực của nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề của cộng đồng khiến cho sự hợp tác với các chủ thể ngoài nhà nước là xu hướng tất yếu. Tiến trình đổi mới đất nước trong khoảng hai thập kỷ gần đây cũng cho thấy sự tham gia ngày càng tích cực của các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức quốc tế, và cá nhân công dân, sát cánh cùng chính quyền để giải quyết các vấn đề chung ở mọi cấp độ, từ địa phương tới khu vực hay quốc gia. Thực tế này cũng phù hợp với chủ trương nhất quán của Đảng cộng sản Việt Nam về đổi mới hệ thống chính trị - hành chính theo hướng tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Do đó, khái niệm “quản trị quốc gia” không phủ định khái niệm “quản lý nhà nước”. Ngược lại, hai khái niệm này bổ sung cho nhau trong việc mô tả các tình huống đa dạng trong thực tiễn hiện nay. Với tư duy quản trị quốc gia, vai trò và vị thế của các chủ thể ngoài nhà nước sẽ được coi trọng hơn nữa.

Trên cơ sở phân tích tài liệu học thuật quốc tế cũng như những đặc trưng bối cảnh trong nước và thế giới hiện nay, tác giả bài viết này cho rằng: để có thể từng bước xây dựng được “nền quản trị quốc gia hiện đại và hiệu quả” theo tinh thần của Đại hội XIII, cần phải giải quyết được hai vấn đề cấp bách sau đây: (i) thứ nhất, chúng ta phải định nghĩa được khái niệm “quản trị quốc gia” gắn với bối cảnh thực tế ở Việt Nam hiện nay; và (ii) tiếp đó, phải xây dựng được lý thuyết và mô hình quản trị quốc gia, vừa đón được xu hướng vận động của thế giới, vừa dung hòa được với những đặc thù truyền thống và hiện tại của Việt Nam.

 

 

TS. Nguyễn Văn Đáng

 

Viện Xã hội học và Phát triển - Học viện CTQG Hồ Chí Minh

 

Tin Liên quan

Góp ý về nội dung bài viết