Ra đời từ cuối thế kỷ 19, hệ thống an sinh xã hội hiện đại đã có lịch sử phát triển lâu dài ở các nước phát triển. Trong thế kỷ 20 và đầu thế kỷ 21, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, nhiều nước đang phát triển cũng đã đạt được những thành công đáng kể trong phát triển hệ thống an sinh xã hội. Là nước đang phát triển mới ra nhập nhóm các nước có thu nhập trung bình thấp, nhiều vấn đề an sinh xã hội đang đặt ra đối với Việt Nam đòi hỏi phải nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống an sinh xã hội của nước ta. Trong bối cảnh đó, việc tham khảo những kinh nghiệm quốc tế về phát triển hệ thống an sinh xã hội có ý nghĩa quan trọng, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
- Kinh nghiệm phát triển hệ thống an sinh xã hội ở một số quốc gia
1.1 Kinh nghiệm phát triển hệ thống an sinh xã hội của Trung Quốc
Là quốc gia láng riềng có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam, Trung Quốc có những thành tích vượt bậc trong phát triển kinh tế và cùng với đó là những thành công đáng chú ý trong phát triển hệ thống an sinh xã hội. Hệ thống an sinh xã hội của Trung Quốc ra đời từ năm 1951 với việc ban hành Quy định về bảo hiểm lao động. Trong thời kỳ đầu từ 1951-1978, hệ thống bảo hiểm xã hội được vận hành trong thời kỳ kế hoạch hóa tập trung (chưa có bảo hiểm thất nghiệp). Ở nông thôn Trung Quốc xây dựng hệ thống y tế cơ sở chăm sóc cho 90% dân số nông thôn lúc đó. Thời kỳ tiếp theo từ năm 1978-2002, cùng với quá trình cải cách mở cửa, phát triển kinh tế thị trường, Trung Quốc xây dựng các chương trình bảo hiểm xã hội dựa trên việc làm và đóng góp. Các chế độ bảo hiểm thất nghiệp, thai sản và tai nạn lao động bắt đầu được áp dụng lần lượt vào năm 1986, 1995 và 1996. Lần lượt trong năm 1998 và 1999, Trung Quốc áp dụng toàn quốc bảo hiểm hưu trí và bảo hiểm y tế cơ bản.
Thời kỳ thứ 3 là thời kỳ mở rộng nhanh độ bao phủ từ 2003 đến nay. Trung Quốc lựa chọn mô hình bảo hiểm đa tầng, bao phủ rộng, chế độ thụ hưởng vừa phải và bền vững, đặt mục tiêu bao phủ toàn bộ dân số tới năm 2020, trong đó trọng tâm là hệ thống hưu trí, bảo hiểm y tế và hệ thống hỗ trợ thu nhập tối thiểu. Trải qua quá trình phát triển, mô hình an sinh xã hội của Trung Quốc hiện nay dựa trên các trụ cột chính là bảo hiểm xã hội (hưu trí, y tế, thất nghiệp, thai sản và tai nạn lao động), trợ giúp và phúc lợi xã hội.
An sinh hưu trí
Có 5 loại chương trình an sinh hưu trí khác nhau ở Trung Quốc (không bao gồm chế độ cho lực lượng vũ trang):
- Chương trình hưu trí do ngân sách nhà nước hỗ trợ toàn bộ dành cho công chức và những người hưởng lương từ ngân sách. Chương trình này bao phủ khoảng 40 triệu người, bao gồm 7 triệu công chức và hơn 30 triệu người làm việc trong các đơn vị công. Mức hưởng lương hưu được tính dựa trên mức lương của mỗi người và theo số năm công tác, thường ở mức 70-90% lương trước nghỉ hưu. Gần đây, chính phủ giảm dần sự hỗ trợ từ ngân sách đối với lương hưu của viên chức.
- Chương trình lương hưu cơ bản bắt buộc dành cho các doanh nghiệp cũng như các tổ chức sự nghiệp công mà không được hoặc chỉ được hỗ trợ một phần kinh phí từ ngân sách. Tỷ lệ đóng góp bảo hiểm xã hội ở mức khoảng 28% lương, trong đó 20% từ người sử dụng lao động được đưa vào quỹ hưu trí chung và 8% đóng góp từ người lao động được đưa vào tài khoản BHXH cá nhân. Tỷ lệ đóng góp cụ thể có sự khác nhau giữa các địa phương và các vùng tùy thuộc quyết định của chính quyền các địa phương. Vào thời điểm nghỉ hưu, người lao động đã công tác ít nhất 15 năm được hưởng lương hưu từ hai nguồn: nguồn quỹ hưu trí chung và nguồn từ tài khoản BHXH cá nhân.Trong trường hợp thiếu hụt quỹ, ngân sách nhà nước sẽ hỗ trợ quỹ hưu trí. Mức hưởng lương hưu dành cho một cá nhân có 35 năm đóng góp là 59,2%, bao gồm 35% từ quỹ hưu trí chung và 24,2% từ tài khoản cá nhân. Khi người hưởng lương hưu qua đời, gia đình sẽ nhận được tổng cộng 6-12 tháng lương, phụ thuộc vào số người phụ thuộc trong gia đình. Số tiền đã đóng góp nằm trong tài khoản cá nhân, cộng với lãi, sẽ được thừa kế cho người thừa kế hợp pháp.
Để mở rộng phạm vi bao phủ của bảo hiểm hưu trí tới những người lao động tự làm chủ hoặc những người có công việc linh hoạt, chính phủ áp dụng tỷ lệ đóng góp 20% lương bình quân của địa phương, trong đó 8% được đưa vào tài khoản hưu trí cá nhân và phần còn lại (12%) đưa vào quỹ hưu trí địa phương. Khi đến tuổi nghỉ hưu hoặc ít nhất 15 năm làm việc, người lao động cũng nhận được 2 khoản lương hưu. Ở một số địa phương, người lao động được phép lựa chọn lương làm cơ sở đóng góp từ 40-300% mức lương bình quân của địa phương và có thể chọn đóng theo tháng, theo quý, 6 tháng hoặc một năm.
Kể từ năm 2005, chính phủ Trung Quốc đã tăng dần mức hưởng lương hưu của người lao động trong khu vực doanh nghiệp thêm 10% mỗi năm để thu hẹp khoảng cách lương hưu với công chức khu vực công. Do đó, mức lương hưu bình quân tháng của người về hưu đô thị tăng từ 649 NDT năm 2005 lên 1362 NDT năm 2010 và 1531NDT năm 2011. Tổng hỗ trợ ngân sách trong giai đoạn 2006-2010 cho bảo hiểm xã hội tăng vào khoảng 19%/năm.
- Chương trình bảo hiểm hưu trí tự nguyện ở nông thôn. Từ năm 2009, Trung Quốc thí điểm chương trình bảo hiểm hưu trí tự nguyện nông thôn thay thế cho chương trình bảo hiểm hưu trí tự nguyện trước đó được thí điểm từ năm 1986 và áp dụng chính thức năm 1991. Chương trình bảo hiểm hưu trí tự nguyện trước đây không thành công do phụ thuộc chủ yếu vào đóng góp của cá nhân mà không có các chính sách hỗ trợ. Chương trình bảo hiểm mới bao gồm lương hưu cơ bản do chính phủ hỗ trợ và đóng góp hưu trí cá nhân, áp dụng cho tất cả cá nhân ở nông thôn trên 16 tuổi chưa tham gia chương trình bảo hiểm hưu trí cơ bản đô thị. Các cá nhân được lựa chọn đóng góp vào tài khoản cá nhân theo 5 mức từ 100 đến 500 NDT (hoặc hơn, nếu chính quyền địa phương thấy cần thiết) mỗi năm, trong đó chính phủ tài trợ 30 NDT. Những người tàn tật hoặc các nhóm dễ tổn thương có thể tham gia bảo hiểm ở mức tối thiểu được hỗ trợ một phần hoặc toàn bộ từ ngân sách địa phương. Với lương hưu tối thiểu, Chính phủ trung ương trợ cấp 100% cho những địa phương nghèo và các vùng miền Tây.
- Chương trình bảo hiểm hưu trí tự nguyện đô thị. Trên cơ sở thành công của chương trình bảo hiểm tự nguyện ở nông thôn, vào tháng 11/2011, Trung Quốc triển khai chương trình bảo hiểm hưu trí tự nguyện đô thị cho những người tự làm chủ hoặc có việc làm linh động dựa theo mô hình bảo hiểm tự nguyện ở nông thôn. Tất cả công dân trên 16 tuổi (không bao gồm học sinh) không làm việc chính thức và không tham gia bảo hiểm hưu trí cơ bẩn đô thị có thể tham gia bảo hiểm hưu trí tự nguyện. Họ có thể chọn một trong 10 mức đóng góp hàng năm từ 100 đến 1000 NDT vào tài khoản cá nhân. Chính phủ hỗ trợ không dưới 30 NDT cho mỗi người một năm. Qui mô cụ thể có sự khác nhau giữa các vùng. Khi đến tuổi nghỉ hưu, người tham gia sẽ nhận lương hưu từ tài khoản hưu trí cá nhân và lương hưu cơ bản không dưới 55 NDT/tháng do ngân sách hỗ trợ, có điều chỉnh theo lạm phát và sự phát triển kinh tế. Những người trên 60 tuổi đủ điều kiện không cần đóng bảo hiểm vẫn có thể nhận được mức lương hưu xã hội cơ bản do chính phủ hỗ trợ 100% cho những tỉnh kém phát triển ở miền trung và miền Tây, 50% ở vùng phát triển hơn ở miền Đông.
- Chương trình đảm bảo thu nhập tối thiểu. Chương trình được thử nghiệm đầu tiên tại Thượng Hải từ năm 1993 và áp dụng ở các thành phố vào năm 1997, mở rộng ra toàn quốc năm 2007. Năm 2011, có 22,77 triệu dân thành thị và 53,06 triệu dân nông thôn được hưởng chương trình này với tổng kinh phí là 65,99 tỷ NDT. Một số chính quyền địa phương còn áp dụng chương trình “5 đảm bảo” cho cư dân nông thôn, chủ yếu là người già nghèo: đảm bảo lương thực, nhà ở, quần áo, y tế và chi phí mai táng.
Bảo hiểm y tế
Trung Quốc có 4 chương trình bảo hiểm y tế: Chương trình bảo hiểm y tế cơ bản cho người lao động đô thị; Chương trình bảo hiểm y tế cơ bản cho người dân đô thị; Chương trình bảo hiểm y tế hợp tác nông thôn mới; Chương trình hỗ trợ y tế do ngân sách đảm bảo
Chương trình bảo hiểm y tế cơ bản cho lao động đô thị
Chương trình này thực hiện theo Quyết định của Ủy ban nhà nước về bảo hiểm y tế cơ bản cho lao động đô thị. Chương trình này yêu cầu đóng góp 2% lương từ người lao động vào tài khoản bảo hiểm y tế cá nhân và 6% từ người sử dụng lao động (trong đó, 70% vào quỹ bảo hiểm y tế chung và 30% vào tài khoản bảo hiểm y tế cá nhân). Tài khoản bảo hiểm y tế cá nhân dùng để chi trả chi phí y tế tối đa 10% mức lương bình quân hàng năm của địa phương, trong khi quỹ bảo hiểm y tế chung chi trả từ 10-600% mức thu nhập hàng năm. Điều trị y tế tại các bệnh viện cấp cao sẽ được thanh toán tỷ lệ ít hơn và ngược lại. Tổng cộng, thanh toán bảo hiểm y tế (cả nội trú và ngoại trú) được giữ vào khoảng 75%. Mức chi vượt 600% phải dựa vào các chương trình bảo hiểm tư nhân hoặc các chương trình bảo hiểm bổ sung, nếu có.
Chương trình bảo hiểm y tế cơ bản cho cư dân đô thị
Chương trình này dựa trên sự đóng góp của cá nhân và hỗ trợ của chính quyền trung ương và địa phương. Chương trình này bắt đầu từ năm 2007 dưới hình thức tự nguyện. Mức tham gia bảo hiểm của người lớn là từ 150-300 NTD một năm và của trẻ em là từ 50-100 NDT một năm. Mức hỗ trợ của chính phủ là 40 NDT vào năm 2007, tăng lên 120 NDT năm 2010, 200 NDT năm 2011 và 240 NDT năm 2012. Gần đây, Trung Quốc áp dụng bảo hiểm y tế miễn phí cho người già, người tàn tật và người dễ bị tổn thương.
Chương trình bảo hiểm y tế hợp tác nông thôn mới
Chương trình được bắt đầu từ 2003 dưới hình thức tự nguyện, bao phủ toàn bộ cư dân nông thôn và do cơ quan y tế địa phương phụ trách. Chính phủ trung ương và địa phương tài trợ khoảng 80% phí bảo hiểm, phần còn lại do người dân đóng góp. Vào năm 2010, mức đóng góp bảo hiểm y tế bình quân là 157 NDT, bao gồm 120 NDT cho chính phủ hỗ trợ. Tỷ lệ thanh toán viện phí bình quân là 70% và mức trần thanh toán là 50.000 NDT vào năm 2011.
Chương trình hỗ trợ y tế
Chương trình hỗ trợ y tế được áp dụng vào năm 2003 ở nông thôn và 2005 ở thành thị dành cho người nghèo, người dễ tổn thương. Nội dung hỗ trợ ban đầu là hỗ trợ viện phí nhưng sau đó được bổ sung một số hình thức hỗ trợ khác.
Các hạn chế của mô hình an sinh xã hội Trung Quốc
Mô hình an sinh xã hội của Trung Quốc phải đối mặt với những thách thức lớn về tính bền vững. Trước hết là nguy cơ mất cân bằng quỹ bảo hiểm xã hội khi số phải tài trợ lũy kế trong 30 năm qua lên tới 6 nghìn tỷ NDT do già hóa dân số và ngân sách nhà nước sẽ không còn hỗ trợ những người trung niên và người già nghỉ hưu. Khi đó, thế hệ lao động hiện tại phải đóng góp lớn hơn để hỗ trợ thế hệ đã nghỉ hưu.
Một vấn đề nữa là sự phân mảnh các chương trình bảo hiểm xã hội ở nông thôn và thành thị, làm hạn chế sự chia sẻ rủi ro, chi phí quản lý cao và tác động phân phối lại thấp. Nó cũng gây khó khăn cho việc di chuyển lao động từ vùng này sang vùng khác với chương trình bảo hiểm khác nhau. Sự khác biệt địa phương cũng tạo ra sự cạnh tranh giữa các chính quyền địa phương về mức phúc lợi và tạo ra gánh nặng tài chính lớn cho các địa phương. Ngoài ra, mô hình an sinh xã hội của Trung Quốc cũng gặp phải các vấn đề rủi ro đạo đức và lựa chọn đối nghịch với chương trình bảo hiểm tự nguyện. Cuối cùng, quản lý và đầu tư tăng giá trị quỹ bảo hiểm xã hội từ đóng góp như thế nào cho hiệu quả cũng là vấn đề cần chú ý giải quyết.
1.1.2 Kinh nghiệm xây dựng mô hình an sinh xã hội của Ấn Độ
Ấn độ là nước đông dân chỉ sau Trung Quốc với dân số hiện nay tới khoảng hơn 1,2 tỷ dân. Ấn Độ có 28 bang và 7 vùng lãnh thổ với qui mô dân số khác xa nhau. Chẳng hạn, bang Uttar Pradesh có 199 triệu người trong khi Sikkim chỉ có 608 nghìn người. Ấn độ có nền kinh tế với khu vực phi chính thức rộng lớn, thống kê chiếm khoảng gần 50% GDP và có tới hơn 90% dân số tham gia. Với dân số đông đảo, rất đa dạng, Ấn Độ gặp nhiều khó khăn trong xây dựng mô hình an sinh xã hội của mình.
Hệ thống an sinh xã hội của Ấn Độ có lịch sử khá lâu đời. Luật về an sinh xã hội đã ra đời rất sớm, từ năm 1923. Rất nhiều luật và các qui định pháp lý liên quan đến mô hình an sinh xã hội đã được thiết lập khá sớm và vẫn còn hiệu lực đến ngày nay, chẳng hạn như Luật bảo hiểm xã hội quốc gia 1948, Luật bồi hoàn cho người lao động 1923, Luật lợi ích thai sản 1961... Những luật này phần lớn là chịu ảnh hưởng từ những quan điểm về an sinh xã hội trong thời kỳ thực dân ở Ấn Độ.
Tuy nhiên, hệ thống các luật về an sinh xã hội này chỉ bao phủ khu vực kinh tế chính thức trong khi phần lớn lao động ở Ấn Độ làm việc trong khu vực kinh tế phi chính thức. Vì thế, trong vài thập kỷ gần đây, Ấn Độ cố gắng mở rộng an sinh xã hội sang khu vực phi chính thức.
Hiện nay, có khoảng 1/5 lao động trong khu vực phi chính thức của Ấn độ sống dưới mức nghèo khổ và ít nhất ½ dân số nông thôn không có tài khoản ngân hàng. Để cung cấp an sinh xã hội cho người dân nông thôn, đặc biệt là bảo hiểm xã hội, Ấn độ dựa vào nhiều giải pháp, trong đó nổi tiếng nhất là bảo hiểm xã hội vi mô với nhiều nhà cung cấp khác nhau. Hội phụ nữ tự làm chủ là tổ chức cung cấp bảo hiểm xã hội vi mô lâu đời nhất ở Ấn Độ với bảo hiểm các chế độ bảo hiểm hưu trí và bảo hiểm y tế. Vào năm 2010, tổ chức này có 1,2 triệu thành viên tham gia, tập trung chủ yếu hai bang Gujarat và Madhya Pradesh và một số ở 9 bang khác. 2/3 thành viên tham gia chương trình này là từ khu vực thành thị. Hiện nay, Ấn Độ đang dẫn đầu thế giới về bảo hiểm vi mô. Năm 2010, có khoảng 164 triệu người thu nhập thấp tham gia một loại bảo hiểm nào đó, không kể bảo hiểm y tế của nhà nước.
Bên cạnh bảo hiểm vi mô, trong thập kỷ qua, chính phủ Ấn độ cũng đưa ra nhiều chương trình bảo hiểm nhân thọ, y tế và hưu trí cho người thu nhập thấp
An sinh xã hội cho người già
Theo truyền thống, chăm sóc người già là trách nhiệm của con cái trong các gia đình Ấn Độ. Tuy nhiên, điều này ngày càng trở thành vấn đề trong xã hội hiện đại khi có tới hơn 50% người già nam giới và khoảng 15-18% người già nữ giới không có hỗ trợ tài chính (Prasad, 2011). Với tỷ lệ sinh đang giảm nhanh hiện nay, dựa vào con cái không còn là giải pháp lâu dài. Chính vì thế, chính phủ Ấn Độ từ lâu đã quan tâm đến việc hỗ trợ an sinh cho người già. Mô hình an sinh cho người già của Ấn Độ chịu ảnh hưởng của mô hình an sinh “Ba trụ cột” và sau này được mở rộng thành “năm trụ cột” của Ngân hàng thế giới.
- Trụ cột số không: Hưu trí do chính phủ tài trợ
- Trụ cột thứ nhất: Hệ thống hưu trí dựa vào đóng góp bắt buộc của người lao động và người sử dụng lao động theo kiểu thụ hưởng xác định (You pay as you go).
- Trụ cột thứ hai: Hệ thống hưu trí theo kiểu đóng góp xác định vào tài khoản hưu trí cá nhân.
- Trụ cột thứ ba: Hệ thống đóng góp tự nguyện ưu đãi thuế
- Trụ cột thứ tư: Hệ thống hỗ trợ phi chính thức
Trụ cột số không dùng để hỗ trợ những người nghèo trong khu vực phi chính thức. Trụ cột thứ hai và thứ ba phục vụ những người trong khu vực chính thức. Trụ cột thứ ba (bao gồm cả hưu trí vi mô) sẽ thu hút lực lượng lao động ở khu vực phi chính thức trong khi trụ cột thứ tư dựa vào gia đình.
Hiện nay, trụ cột số 1 mới chỉ áp dụng hạn chế ở Ấn độ và đang được mở rộng. Hầu hết người lao động ở khu vực chính thức đóng góp vào quỹ dự phòng và quỹ hưu trí. Cơ quan quản lý các quỹ này vừa thực hiện chức năng của quỹ hưu trí, vừa thực hiện chức năng của cơ quan quản lý bảo hiểm hưu trí quốc gia. Tỷ lệ đóng quỹ được xác định trên lương cơ bản và trợ cấp lạm phát, không phải trên toàn bộ thu nhập lương. Mức trần là 6500 Ringit/tháng. Người lao động sẽ đóng 12% và người sử dụng lao động đóng 12% lương. 8,33% trong đóng góp của người sử dụng lao động sẽ được chuyển vào Quỹ hưu trí, toàn bộ còn lại vào quỹ dự phòng. Ngoài ra, người sử dụng lao động còn đóng 0,5% bảo hiểm nhân thọ. Chính phủ hỗ trợ thêm 1,17% lương cho người lao động. Quỹ hưu trí dự phòng là quỹ dạng đóng góp xác định, nghĩa là phần đóng góp sẽ được chi trả hết cho người lao động khi nghỉ hưu. Quỹ hưu trí là quỹ thụ hưởng xác định, trả lương hưu theo tỷ lệ thu nhập vào thời điểm nghỉ hưu vào số năm lao động. Phần lớn quỹ được quản lý tập trung. Tuy nhiên, một số doanh nghiệp có thể xin phép tự quản lý quỹ riêng và họ phải trả cho cơ quan quản lý quỹ 0,09% phí quản lý.
Trụ cột thứ nhất áp dụng chủ yếu ở khu vực chính thức nhưng đang tạo ra thâm hụt quỹ lớn. Ấn Độ đang gặp khó khăn cân bằng quỹ bảo hiểm xã hội vốn đòi hỏi phải giảm qui mô hỗ trợ cho khu vực phi chính thức. Tuy nhiên, đây là thách thức lớn và chưa có dấu hiệu được giải quyết.
Trụ cột thứ hai cũng chủ yếu áp dụng khu vực chính thức và một phần khu vực phi chính thức, chiếm khoảng 10% lực lượng lao động.
Trụ cột thứ ba mới phát triển trong thập kỷ qua. Tuy nhiên, ưu đãi thuế thường không hấp dẫn với những người thu nhập thấp vì họ không phải đóng thuế thu nhập. Gần đây, một số sáng kiến gắn việc tham gia bảo hiểm tự nguyện với trợ cấp của chính phủ có tiềm năng để mở rộng bao phủ bảo hiểm xã hội sang khu vực phi chính thức. Hưu trí vi mô cũng là một hình thức để mở rộng an sinh xã hội cho người già. Hưu trí vi mô thực chất là hình thức tiết kiệm dài hạn với mục tiêu đảm bảo an sinh thu nhập khi tuổi già.
Bảo hiểm y tế
Chương trình bảo hiểm y tế ở Ấn Độ đã phát triển mạnh trong những năm gần đây. Ở Ấn Độ, BHYT thường được thực hiện qua sự phối hợp công - tư với các công ty bảo hiểm, các chương trình bảo hiểm y tế vi mô phi chính phủ và bảo hiểm y tế cộng đồng. Mức độ bao phủ tăng rất nhanh trong những năm qua, từ 75 triệu người năm 2007 lên 300 triệu người năm 2010. Hệ thống bảo hiểm y tế của Ấn Độ gồm nhiều loại khác nhau. Bảo hiểm y tế phổ thông được các công ty bảo hiểm nhà nước đưa ra năm 2003. Với gia đình nghèo, bảo hiểm đóng ở mức 165 ringit/người, 248 ringit/ gia đình 5 người và 330 ringit cho gia đình 7 người. Mức chi trả chi phí y tế lên tới khoảng 30 nghìn Ringit và 25 nghìn nếu chết do tai nạn. Hỗ trợ thu nhập do ốm đau khoảng 50 Ringit/ngày, tối đa 15 ngày. Chương trình này áp dụng từ năm 2007 đê cung cấp bảo hiểm y tế cho người nghèo ở Ấn Độ. Người tham gia phải đóng 30 ringit đăng ký và được chính phủ hỗ trợ miễn phí tiền đóng bảo hiểm. Họ được chi trả tối đa 30 nghin ringit mỗi năm.
Nhìn chung, mô hình an sinh xã hội của Ấn độ phải đối mặt với nhiều thách thức, đặc biệt là vấn đề pháp lý, tính phân mảnh, vận hành và tính bền vững. Điểm đặc trưng trong hệ thống an sinh xã hội của Ấn độ là sự chắp vá. Một số quỹ hình thành tự nhiên mà không có hỗ trợ của chính phủ. Một số chương trình do chính phủ thực hiện nhưng thiếu chuẩn bị và tính toán chu đáo về chi phí, tính bền vững dẫn đến nhiều chương trình thất bại. Nhiều chương trình chỉ ở qui mô nhỏ, với một số đối tượng hoặc một số địa bàn cụ thể. Do mô hình an sinh xã hội thiếu tính thống nhất nên chỉ cung cấp an sinh xã hội được cho một bộ phận xã hội và đáp ứng được một phần nhỏ nhu cầu an sinh xã hội.
1.4.1.4 Kinh nghiệm mô hình an sinh xã hội của Thái Lan
Thái lan có mô hình an sinh xã hội đa trụ cột tương tự như Ấn Độ với sự bao phủ rộng: Trụ cột số không cung cấp an sinh tối thiểu dưới dạng hỗ trợ xã hội; trụ cột thứ nhất là bảo hiểm xã hội phi đóng góp do nhà nước quản lý; trụ cột thứ hai là bảo hiểm xã hội bắt buộc do cá nhân đóng góp; trụ cột thứ ba là bảo hiểm tự nguyện do cá nhân đóng góp. Trụ cột thứ tư là các chương trình bổ sung cho người nghèo (Worldbank, 2009).
An sinh xã hội dựa trên đóng góp
Bảo hiểm xã hội là hệ thống cung cấp an sinh xã hội dựa trên sự đóng góp. Ở Thái Lan, có hai chương trình BHXH bắt buộc, hệ thống an sinh nghề nghiệp và BHXH tự nguyện. Bảo hiểm bắt buộc bao gồm chương trình bảo hiểm xã hội hưu trí, bảo hiểm thất nghiệp và tai nạn và quỹ giáo viên.
Bảo hiểm xã hội bắt buộc được áp dụng với các doanh nghiệp có từ 20 lao động trở lên được đưa ra vào năm 1991 với 4 chế độ: ốm đau, tàn tật, thai sản và tử tuất. Từ năm 1993, chương trình mở rộng ra các doanh nghiệp có từ 10 lao động trở lên. Từ năm 1998, chương trình bao gồm cả hưu trí cho người già và trợ cấp trẻ em. Từ năm 2002, chương trình bao phủ các doanh nghiệp có từ 10 lao động trở lên. Bảo hiểm thất nghiệp được bổ sung áp dụng từ 2004.
Bảo hiểm xã hội được tài trợ nhờ sự đóng góp của người lao động, người sử dụng lao động và hỗ trợ của chính phủ. Tổng đóng góp bảo hiểm, bao gồm bảo hiểm ốm đau, thai sản, tàn tật, tử tuất, trẻ em và hưu trí là 3,5% thu nhập. Sau đó, tỷ lệ này tăng lên 4,5% vào năm 2003. Đóng góp bảo hiểm thất nghiệp là 0,5% lương của người lao động và 0,25% hỗ trợ từ chính phủ. Tổng đóng góp vào quĩ là 5% với người lao động và sử dụng lao động và 2,75% cho chính phủ.
Bên cạnh hệ thống BHXH dựa trên đóng góp bắt buộc là hệ thống an sinh nghề nghiệp cung cấp cho công chức chính phủ và nhân viên doanh nghiệp nhà nước. Hệ thống bảo hiểm này bao gồm nhiều chế độ: hưu trí, y tế và chăm sóc trẻ em. Tất cả các chế độ đều do ngân sách nhà nước tài trợ.
Tuy nhiên, kể từ những năm 1990, hệ thống an sinh nghề nghiệp này gây ra gánh nặng ngân sách lớn. Do dân số già hóa, ngân sách chính phủ cho hưu trí tăng mỗi năm 20%. Vì thế, vào năm 1997, Thái lan cải cách hệ thống hưu trí, chuyển từ nhà nước tài trợ kiểu lợi ích xác định sang kiểu đóng góp xác định. Mức lương tính lương hưu được tính trong 60 tháng trước thay vì mức lương của tháng cuối cùng và tỷ lệ hưởng lương hưu không quá 70% lương làm việc. Cả chính phủ và người lao động, mỗi bên đóng góp 3% lương vào quỹ bảo hiểm.
Thái lan có 3 loại bảo hiểm xã hội tự nguyện là quỹ dự phòng, quỹ nghỉ hưu và bảo hiểm tư nhân. Quỹ dự phòng thường áp dụng với các công ty lớn và vừa. Người lao động sẽ đóng góp từ 3-15% lương vào quỹ và người sử dụng lao động phải đóng góp tương đương hoặc cao hơn người lao động. Khi nghỉ hưu, người lao động lĩnh một lần tiền hưu trí. Ngoài ra, ở Thái Lan còn có quỹ nghỉ hưu tương hỗ. Quỹ này nhằm mục tiêu tiết kiệm tự nguyện cho người dân khi nghỉ hưu.
An sinh xã hội phi đóng góp
An sinh phi đóng góp ở Thái Lan bao gồm chương trình y tế phổ thông và trợ cấp người già. Chương trình y tế phổ thông cung cấp chăm sóc y tế cho tất cả công dân Thái Lan không có bảo hiểm y tế. Những người tham gia phải đăng kí để nhận thẻ bảo hiểm y tế miễn phí. Toàn bộ kinh phí lấy từ ngân sách nhà nước.
Trợ cấp người già được áp dụng từ 1993 để cung cấp thu nhập cho người già nghèo hoặc tàn tật. Vào năm 2010, có hơn 5,9 triệu người được nhận trợ cấp với số tiền 500 baht/tháng.
Tuy nhiên, hệ thống an sinh xã hội của Thái Lan vẫn còn đang trong giai đoạn hoàn thiện với nhiều vấn đề cần giải quyết như mức độ bao phủ, mức thụ hưởng và vấn đề quản lý. Chẳng hạn, nhiều lao động khu vực phi chính thức chưa được bao phủ bảo hiểm xã hội. Chính phủ cũng thiếu kinh phí để tài trợ bao phủ toàn bộ kinh phí y tế. Một thách thức với Thái lan là tình trạng già hóa dân số rất nhanh.
2. Một số gợi ý nhằm hoàn thiện hệ thống an sinh xã hội của Việt Nam
Trên cơ sở kinh nghiệm nghiên cứu được từ các nước, có thể rút ra một số bài học tham khảo sau:
Một là, phải phát triển mô hình an sinh xã hội đa dạng để đáp ứng các nhu cầu an sinh đa dạng và khả năng đóng góp của các nhóm dân cư khác nhau. Để đáp ứng đa dạng nhu cầu an sinh và phù hợp với khả năng đóng góp khác nhau, mô hình an sinh xã hội cần thiết kế đa tầng, kết hợp giữa an sinh xã hội có đóng góp và an sinh xã hội phi đóng góp. An sinh xã hội phi đóng góp thể hiện dưới các hình thức khác nhau như hỗ trợ việc làm và giảm nghèo, trợ giúp xã hội, hưu trí xã hội với mục đích đảm bảo an sinh tối thiểu cho những đối tượng không có thu nhập, không tham gia các chương trình an sinh xã hội có đóng góp như bảo hiểm xã hội. Đây là tầng an sinh xã hội tối thiểu.
Với những người có thu nhập, có thể tham gia đóng góp thì bảo hiểm xã hội là hình thức đảm bảo an sinh phù hợp dựa trên cơ sở đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động. Ở một số nước, ngân sách nhà nước hỗ trợ khi có chênh lệch thu chi của quỹ bảo hiểm xã hội, tuy nhiên, về cơ bản quỹ bảo hiểm xã hội vận hành dựa trên đóng góp.
Ngoài bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm xã hội tự nguyện với đóng góp cảu người lao động là phương thức để đảm bảo an sinh xã hội cho những người lao động ở khu vực phi chính thức. Để thu hút sự tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện, cần có cơ chế lợi ích để khuyến khích bên cạnh tuyên truyền. Kinh nghiệm Trung Quốc cho thấy, nếu nhà nước hỗ trợ một phần đóng góp BHXH tự nguyện thì sẽ thu hút được sự tham gia của người lao động vì họ thấy có lợi khi tham gia. Ngược lại, người lao động không cảm thấy lợi ích rõ ràng khi tham gia BHXH tự nguyện, nhất là so với các phương thức tích lũy và tự đảm bảo thu nhập khi về già khác, như gửi tiết kiệm hoặc đầu tư.
Với đặc điểm đối tượng thụ hưởng và khả năng đóng góp khác nhau, có thể cần áp dụng các chương trình an sinh xã hội khác nhau. Chẳng hạn ở Ấn Độ, Trung Quốc có nhiều chương trình bảo hiểm xã hội khác nhau giữa thành thị, nông thôn, giữa công chức, viên chức nhà nước với người lao động trong doanh nghiệp, giữa những người lao động ở khu vực chính thức và khu vực phi chính thức, giữa chương trình bảo hiểm xã hội nhà nước quản lý và chương trình bảo hiểm vi mô. Điều này trong ngắn và trung hạn là phù hợp, khi điều kiện và chênh lệch giữa các vùng miền, các nhóm dân cư còn lớn. Trong dài hạn, cần thống nhất các chương trình để đảm bảo tính nhất quán, thống nhất trong đóng góp, thụ hưởng và trong quản lý nhà nước.
Hai là, nhà nước giữ vai trò chủ đạo nhưng cần và có thể huy động tổ chức, doanh nghiệp ngoài nhà nước trong cung cấp an sinh xã hội. Ở hầu hết các quốc gia, Nhà nước giữa vai trò chủ đạo trong cung cấp và điều phối cung cấp an sinh xã hội. Vai trò của Nhà nước thể hiện trước hết và quan trọng nhất ở việc thiết kế và xây dựng mô hình an sinh xã hội tổng thể, với hệ thống thể chế, pháp luật, cơ chế, chính sách và các chương trình an sinh xã hội. Ở nhiều quốc gia như Trung Quốc, Thái Lan và nhiều nước khác, hệ thống bảo hiểm xã hội do Nhà nước thành lập, điều hành là xương sống của mô hình an sinh xã hội. Các chương trình giảm nghèo, cung cấp việc làm công, cung cấp trợ cấp xã hội, giáo dục và y tế,...cũng chủ yếu dựa trên nguồn lực và sự điều phối của nhà nước. Nhiều chương trình bảo hiểm xã hội tự nguyện cũng dựa trên sự hỗ trợ của ngân sách nhà nước để thu hút người tham gia. Việc Nhà nước giữ vai trò chủ đạo và quản lý thống nhất hệ thống an sinh xã hội giúp đảm bảo cung cấp tối ưu an sinh xã hội cho đông đảo người dân, đặc biệt là các nhóm yếu thế.
Tuy nhiên, bên cạnh các chương trình an sinh xã hội do nhà nước cung cấp hoặc điều phối, cần và có thể huy động sự tham gia của doanh nghiệp, các tổ chức khác tham gia. Sự tham gia của xã hội không chỉ dừng ở đóng góp nguồn lực, hỗ trợ hay phối hợp mà có thể trực tiếp cung cấp dịch vụ an sinh xã hội, đặc biệt là ở những khu vực, địa bàn, những đối tượng mà an sinh xã hội do nhà nước điều phối chưa vươn tới. Chẳng hạn, ở Ấn Độ, các tổ chức bảo hiểm xã hội vi mô đã tham gia tích cực vào cung cấp bảo hiểm xã hội trong bối cảnh nhà nước chưa đủ sức cung cấp bảo hiểm xã hội ở khu vực phi chính thức, ở nông thôn. Điều này giúp cho hàng chục triệu người được đảm bảo an sinh. Do đó, để huy động nguồn lực cũng như tạo điều kiện cho doanh nghiệp, các tổ chức khác tham gia cung cấp dịch vụ an sinh xã hội, nhà nước cần xây dựng cơ chế, thể chế hóa việc tham gia, một mặt đảm bảo quyền lợi của doanh nghiệp, tổ chức cung cấp an sinh xã hội, mặt khác nhà nước có thể quản lý hoạt động của các đơn vị này, đảm bảo đúng mục đích, đúng pháp luật, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của những người tham gia và thụ hưởng an sinh xã hội.
Ba là, có thể kết hợp giữa bảo hiểm xã hội theo cơ chế tọa thu tọa chi với mức thụ hưởng xác định và bảo hiểm xã hội theo cơ chế đóng góp xác định với tài khoản BHXH cá nhân. Bảo hiểm xã hội theo hình thức thụ hưởng xác định có ưu điểm đảm bảo thu nhập cho người tham gia khi nghỉ hưu hoặc gặp rủi ro mất hay suy giảm thu nhập, chuyển rủi ro lên quỹ bảo hiểm xã hội. Tuy nhiên, hình thức bảo hiểm xã hội này có 2 nhược điểm cơ bản:
Một là, dễ gây ra mất cân đối thu và chi bảo hiểm xã hội. Trong bối cảnh già hóa dân số, nguồn thu BHXH giảm hoặc tăng chậm hơn so với nhu cầu chi, khiến cho quỹ bảo hiểm xã hội không bền vững tài chính hoặc phải dựa vào sự tài trợ của ngân sách nhà nước. Hình thức đóng góp xác định giới hạn chi BHXH trong số tiền đóng góp (cộng với lãi đầu tư) nên không nảy sinh tình trạng mất cân đối quỹ.
Hai là, một bộ phận người lao động cảm thấy không yên tâm khi không dự đoán được số tiền mình được hưởng khi về hưu do lo ngại thay đổi chính sách bảo hiểm xã hội và họ cảm thấy yên tâm hơn khi có thể nắm bắt và kiểm soát số tiền họ đóng góp. Hình thức bảo hiểm xã hội dựa trên đóng góp xác định cho phép điều này vì mỗi người lao động sẽ có tài khoản BHXH.
Ở Ấn Độ, Trung Quốc và nhiều nước khác, hiện nay BHXH được cung cấp kết hợp giữa hai hình thức BHXH này. Nói cách khác, người lao động sẽ có hai tài khoản BHXH. Một tài khoản BHXH cá nhân, trong người lao động kiểm soát được đóng góp và thu nhập. Một tài khoản BHXH được thụ hưởng xác định từ quỹ bảo hiểm xã hội. Như vậy, vừa giảm rủi ro, vừa đảm bảo kiểm soát 1 phần số tiền đóng góp vào BHXH.
Bài học từ các nước gợi ý rằng Việt Nam có thể xây dựng một hệ thống an sinh xã hội đa dạng, đa tầng. Tầng thứ nhất đảm bảo an sinh xã hội tối thiểu, hướng tới giảm nghèo và trợ giúp xã hội cho các đối tượng yếu thế. Với người già không có thu nhập và lương hưu, cần cung cấp hưu trí xã hội để đảm bảo cuộc sống. Tầng thứ hai dựa trên đóng góp của người lao động và sử dụng lao động. Tuy nhiên, có thể nghiên cứu tách bảo hiểm xã hội bắt buộc thành 2 bộ phận: đóng góp xác định của người lao động vào tài khoản bảo hiểm xã hội cá nhân và phần đóng góp của người sử dụng lao động được chuyển vào quỹ bảo hiểm xã hội chung. Để thu hút người lao động trong khu vực phi chính thức tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện, nhà nước cần hỗ trợ một phần phí bảo hiểm xã hội, một mặt làm giảm gánh nặng đóng góp, mặt khác phần hỗ trợ này được coi như phần thưởng mà nếu không tham gia thì người lao động không nhận được. Bên cạnh đó, cần xây dựng cơ chế minh bạch, rõ ràng nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước vào cung cấp an sinh xã hội./.
Nguyễn Ngọc Toàn
Viện Kinh tế, Học viện CTQG Hồ Chí Minh