Thứ Năm, ngày 12 tháng 12 năm 2019

Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về nhất thể hóa một số chức danh lãnh đạo và hợp nhất những tổ chức có chức năng, nhiệm vụ tương đồng (phần 1)

Ngày phát hành: 01/12/2019 Lượt xem 73

 

Văn kiện đại hội Đảng lần thứ XII đã xác định: “Tiếp tục đổi mới bộ máy của Đảng và hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành. Đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy phải gắn với hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, xác định rõ quan hệ giữa tập thể lãnh đạo với cá nhân phụ trách, quyền hạn đi đôi với trách nhiệm và đề cao trách nhiệm của người đứng đầu…”.

 

 

Để thực hiện định hướng này, phải tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp để tái cấu trúc bộ máy trong các tổ chức thuộc hệ thống chính trị, bố trí, sắp xếp hợp lý các chức danh lãnh đạo đặc biệt là người đứng đầu. Do vậy, Đảng ta chủ trương: “Thực hiện kiêm nhiệm một số chức danh và tinh giản biên chế trong toàn hệ thống chính trị. Cơ bản thực hiện mô hình bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch Hội đồng nhân dân các cấp. Sớm tổng kết mô hình bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch Ủy ban nhân dân ở những nơi có đủ điều kiện”[1]. Tiếp tục quán triệt quan điểm này trong Văn kiện đại hội XII của Đảng, Nghị quyết hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII đã chỉ rõ “Rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định của Đảng, Nhà nước về tổ chức bộ máy các cấp, các ngành, các địa phương, bảo đảm đồng bộ, thống nhất, mạnh dạn thí điểm một số mô hình mới về thu gọn tổ chức bộ máy và kiêm nhiệm chức danh đê tinh gọn đầu mối, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động…”[2].

Thật ra, việc kiêm nhiệm chức danh theo mô hình Bí thư cấp ủy hoặc Phó bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch Hội đồng nhân dân đã được triển khai ở một số địa phương từ nhiều khóa trước đây. Đối với việc kiêm nhiệm chức danh theo hướng, bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp được chủ trương thực hiện từ Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX và được đẩy mạnh thêm một bước từ sau Nghị quyết Trung ương 6 khóa X: “Nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của tổ chức cơ sở đảng và chất lượng đội ngũ đảng viên cơ sở”.

Thực tiễn triển khai chủ trương Bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch Ủy ban nhân dân ở những nơi có điều kiện đã và đang đưa lại những kết quả tích cực, góp phần vào cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy Đảng, bộ máy chính quyền tại một số địa phương. Tuy chưa có được một sự tổng kết, đánh giá toàn diện kết quả thực hiện chủ trương quan trọng này, những gì đã và đang làm theo mô hình “nhất thể hóa” các chức danh lãnh đạo này đang đưa lại những kinh nghiệm quý báu cho việc tiếp tục nghiên cứu và triển khai chủ trương “nhất thể hóa” đã được xác định trong văn kiện đại hội XII của Đảng, đặc biệt trong Nghị quyết hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”.

Để chủ trương quan trọng này được triển khai hiệu quả trong thực tiễn, cần thống nhất nhận thức về một số vấn đề sau đây:

I

Về phương diện lý luận, có thể thấy rằng, mối quan hệ giữa Đảng cầm quyền và Nhà nước được thể hiện cụ thể qua việc sắp xếp, bố trí các chức vụ lãnh đạo trong bộ máy Đảng và bộ máy nhà nước. Về lý thuyết, một khi các chức danh lãnh đạo các tổ chức Đảng không đồng thời kiêm nhiệm các chức danh lãnh đạo trong bộ máy nhà nước các cấp sẽ dẫn đến tất yếu hình thành hai bộ máy song trùng: Bộ máy Đảng và bộ máy nhà nước. Sự tách bạch hai bộ máy, tuy không làm lẫn lộn vị trí vai trò của Đảng cầm quyền và của nhà nước, nhưng lại tạo ra những hệ lụy cho cả sự cầm quyền của Đảng và cả hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước trong điều kiện Nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Các hệ lụy này có thể dễ dàng quan sát trên thực tế với sự song trùng bộ máy dẫn đến cồng kềnh trong tổ chức của cả hệ thống; việc hoạch định chính sách và quyết định chính sách phải diễn ra 2 nơi: cả bên tổ chức Đảng cả bên tổ chức nhà nước; quy trình trở nên phức tạp, kéo dài với nhiều thủ tục và công đoạn, các phản ứng chính sách trở nên chậm trễ, chi phí cho việc ban hành chính sách bị đẩy lên cao.

Sự tách biệt các chức danh lãnh đạo trong bộ máy đảng và các chức danh lãnh đạo trong bộ máy nhà nước là một trong những yếu tố tạo ra nhiều phức tạp trong mối quan hệ giữa Đảng cầm quyền và Nhà nước vừa giảm hiệu quả cầm quyền của Đảng vừa hạn chế vai trò của Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực của nhân dân. Trong quá trình đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng và cải cách bộ máy nhà nước, nhiều giải pháp đã được triển khai nhằm xử lý hài hòa hơn mối quan hệ giữa Đảng cầm quyền và nhà nước trong điều kiện nhất nguyên chính trị. Một trong những chủ trương quan trọng để đổi mới mối quan hệ này chính là gắn kết các chức danh lãnh đạo của tổ chức đảng với các chức danh lãnh đạo của bộ máy nhà nước, trước hết và trọng tâm là chức danh của người đứng đầu cấp ủy đảng và người đứng đầu cơ quan, tổ chức nhà nước cùng cấp.

II

Khái niệm “nhất thể hóa” về thực chất không bao hàm hết được các tình huống trong mối quan hệ giữa các chức danh lãnh đạo trong tổ chức đảng và các chức danh lãnh đạo trong tổ chức, cơ quan nhà nước tương ứng. Khái niệm này chưa được thể hiện trong các văn kiện chính thức của Đảng mà chỉ được dùng trong ý nghĩa tương đối trong các tài liệu báo chí và truyền thông. Do vậy, nhận thức về vấn đề này chưa thật sự thống nhất và nhất quán trong các tài liệu nghiên cứu, dẫn đến việc thực hiện trong thực tiễn công tác cũng rất lúng túng. Về phương diện khoa học cần phân biệt ba tình huống có tính phổ quát thể hiện ba cấp độ về sự tương đồng trong mối quan hệ giữa các chức danh lãnh đạo tổ chức đảng và cơ quan, tổ chức nhà nước.

- Kiêm nhiệm chức danh lãnh đạo. Trong trường hợp này một người lãnh đạo có thể kiêm nhiệm một hoặc vài vị trí lãnh đạo trong tổ chức, cơ quan khác. Trong đó thông thường các chức danh kiêm nhiệm ít được đặt ngang bằng với chức danh chính mà một người đảm nhiệm trong một cơ quan quan trọng nhất. Thường là người giữ vị trí lãnh đạo trong cơ quan đảng (người đứng đầu cấp ủy) kiêm nhiệm thêm một hoặc một số chức danh lãnh đạo khác trong bộ máy nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức khác. Việc kiêm nhiệm các chức danh lãnh đạo trong trường hợp này tuy không làm thay đổi tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức có chức danh được kiêm nhiệm, nhưng tạo được khả năng phối hợp tốt hơn trong việc thực thi chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan, tổ chức đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của một người. Ở cấp độ kiêm nhiệm các chức danh lãnh đạo, bộ máy Đảng, bộ máy nhà nước vẫn tồn tại và hoạt động độc lập, thực hiện các nhiệm vụ, chức năng và thẩm quyền của mình theo quy định. Vì vậy, ít tác động đến mục tiêu tinh gọn bộ máy của cả hệ thống và không đòi hỏi phải tái cấu trúc hệ thống.

- Một người đồng thời vừa giữ chức vụ đứng đầu cấp ủy vừa giữ chức vụ đứng đầu chính quyền cùng cấp. Đây là hình thức cấu trúc cao hơn việc kiêm nhiệm, khắc phục được tâm lý chức vụ chính và chức vụ kiêm nhiệm. Người đứng đầu cấp ủy đảng đồng thời là người đứng đầu chính quyền cùng cấp có thể xem là một bước “Đảng hóa thân” vào nhà nước, tạo được sự liên thông hơn trong mối quan hệ giữa tổ chức đảng và cơ quan nhà nước. Việc một người đồng thời giữ chức vụ đứng đầu tổ chức đảng, đứng đầu tổ chức chính quyền không chỉ giảm chức vụ lãnh đạo, mà còn cho phép sử dụng hiệu quả hơn cả bộ máy tham mưu của Đảng và bộ máy nhà nước để vừa thực hiện được vai trò cầm quyền của đảng vừa đề cao vai trò, vị trí của cơ quan nhà nước. Đặc biệt người đứng đầu tổ chức đảng, đồng thờilà người đứng đầu chính quyền cùng cấp tạo cơ hội, điều kiện tái cấu trúc mới quan hệ giữa tổ chức đảng và tổ chức chính quyền, khắc phục được chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, tạo sự liên thông giữa cơ quan đảng và cơ quan nhà nước, làm cho quá trình triển khai thực hiện chủ trương của tổ đảng được nhanh hơn, thuận lợi hơn. Trong trường hợp này, mặc dù vẫn tiếp tục tồn tại nhà nước và không đặt ra nhu cầu phải hợp nhất các cơ quan tham mưu của nhà nước, nhưng đòi hỏi các cơ quan này phải được đổi mới mạnh mẽ, cơ cấu lại nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền, thu gọn bộ máy, cải cách phương thức hoạt động. Một khi người đứng đầu cấp ủy đồng thời là người đứng đầu chính quyền cùng cấp, đòi hỏi phải xác định thật rõ, minh bạch và cụ thể quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy và người đứng đầu chính quyền, phân định rõ mối quan hệ về quyền và trách nhiệm giữa cá nhân người đứng đầu và tập thể lãnh đạo. Triển khai chủ trương người đứng đầu cấp ủy đồng thời là người đứng đầu chính quyền là một trong những giải pháp quan trọng không chỉ để giảm số lượng cán bộ lãnh đạo, mà còn góp phần quan trọng vào thu gọn bộ máy, nâng cao trách nhiệm, hiệu quả hoạt động của bộ máy đảng và “bộ máy nhà nước”.

- “Nhất thể hóa” có thể xem là cấp độ cao nhất để tái cấu trúc bộ máy đảng và bộ máy nhà nước theo hướng sáp nhập các cơ quan, tổ chức có chức năng, nhiệm vụ tương đồng. Theo đó, “nhất thể hóa” đang được xem là một trong những phương thức thu gọn, hợp lý hóa bộ máy tổ chức các cơ quan trong hệ thống chính trị trên cơ sở đó giảm thiểu số lượng cán bộ lãnh đạo, quản lý, đặc biệt là số lượng người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị. Nhất thể hóa là một khái niệm kép, nhất thể hóa cơ quan, tổ chức, đơn vị (hợp nhất) và nhất thể hóa vị trí người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị. Như vậy, kết quả hợp nhất các cơ quan đảng, cơ quan nhà nước là hình thành một cơ quan, tổ chức, đơn vị mới với các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức được hợp nhất.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được hợp nhất cũng phải thực hiện mọi thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức đơn vị khi tham gia hợp nhất. Thực tiễn “nhất thể hóa” chức vụ người đứng đầu, nhất thể hóa một số cơ quan, đơn vị của Đảng và Nhà nước đang đặt ra rất nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn, cần quan tâm giải quyết.

Việc “nhất thể hóa” chức vụ người đứng đầu một cơ quan, tổ chức, đơn vị hợp nhất đòi hỏi phải được thực hiện với những tình huống xác định. Theo đó, có thể nhận diện một số tình huống sau:

Thứ nhất, nhất thể hóa người đứng đầu chỉ có thể thực hiện trên cơ sở nhất thể hóa “hợp nhất” các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc các hệ thống khác nhau (như giữa hệ thống cơ quan đảng, hệ thống cơ quan nhà nước…). Theo đó, việc sáp nhập, hợp nhất các cơ quan, tổ chức đơn vị trong cùng một hệ thống tổ chức vẫn thường xảy ra trong quá trình tái cơ cấu hệ thống không thuộc phạm trù “nhất thể hóa” đang được quán triệt tổ chức thực hiện hiện nay. Sở dĩ việc “nhất thể hóa” chỉ được dùng để thể hiện việc hợp nhất các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc các hệ thống khác nhau (Hệ thống cơ quan đảng - hệ thống cơ quan nhà nước) là xuất phát từ mục tiêu xử lý tốt hơn mối quan hệ giữa bộ máy của Đảng cầm quyền và bộ máy nhà nước, theo hướng từng bước xử lý tình trạng hai bộ máy song trùng thực hiện quyền lực nhà nước (bộ máy đảng và bộ máy nhà nước).

Thứ hai, nhất thể hóa người đứng đầu, hợp nhất các cơ quan, tổ chức, đơn vị chỉ có thể được thực hiện giữa các cơ quan, tổ chức đơn vị của Đảng, của Nhà nước có chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm tương đồng trên nguyên tắc đồng cấp. Việc xác định các cơ quan, tổ chức, đơn vị có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm tương đồng giữa các cơ quan đảng, cơ quan nhà nước cần được căn cứ trên quan điểm, một việc hoặc một lĩnh vực chỉ do một cơ quan phụ trách. Đồng thời các nhiệm vụ, chức năng tương đồng luôn phải được đặt trong mối quan hệ thực thi quyền lực nhà nước. Trong ý nghĩa này, các cơ quan đảng có chức năng, thẩm quyền, vị trí như một phương thức cầm quyền của Đảng mới cần được hợp nhất với cơ quan quản lý nhà nước trong cùng một lĩnh vực. Dĩ nhiên, việc “nhất thể hóa” kể cả người đứng đầu, kể cả cơ quan, tổ chức, đơn vị có chức năng, nhiệm vụ tương đồng phải luôn đồng cấp, tức là nhất thể hóa chỉ có thể tiến hành theo quan hệ ngang cấp: cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã.

Thứ ba, việc nhất thể hóa trong điều kiện hiện nay ở nước ta về cơ bản chỉ thực hiện đối với các cơ quan tham mưu, chuyên môn, nghiệp vụ của bộ máy Đảng, bộ máy nhà nước mà không áp dụng đối với các cơ quan lãnh đạo của đảng và Nhà nước ở các cấp.

Các cơ quan lãnh đạo của Đảng ở trung ương như Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư, ở các cấp địa phương như Ban chấp hành đảng bộ, (cấp ủy) Thường vụ cấp ủy là các cơ quan được bầu, thực hiện quyền lãnh đạo chính trị, có thẩm quyền và trách nhiệm lãnh đạo toàn diện đối với Nhà nước và xã hội. Các cơ quan lãnh đạo, quản lý trong bộ máy nhà nước là các thiết chế hiến định có chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm riêng, được thành lập theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức. Do vậy, các cơ quan lãnh đạo Đảng, lãnh đạo nhà nước vì thế không phải là đối tượng của nhất thể hóa hay hợp nhất.

- Các cơ quan tham mưu, chuyên môn nghiệp vụ của Đảng và Nhà nước được thành lập theo yêu cầu của lãnh đạo và quản lý. Tùy thuộc vào từng giai đoạn phát triển, vào các nhiệm vụ và nhu cầu lãnh đạo, quản lý, số lượng, chức năng, nhiệm vụ của loại cơ quan, tổ chức này có thể khác nhau và có thể có biến động để đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Do vậy, các cơ quan, tổ chức có chức năng tham mưu, chuyên môn có thể chia, tách, nhập một cách linh hoạt trong cấu trúc bộ máy của các cơ quan đảng, cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, khi đặt vấn đề “nhất thể hóa” chức danh lãnh đạo, hợp nhất cơ quan, tổ chức giữa hai hệ thống cơ quan, không có nghĩa là tất cả các cơ quan tham mưu, chuyên môn của Đảng đều có thể hợp nhất với các cơ quan tham mưu trong bộ máy nhà nước cùng cấp. Chỉ những cơ quan tham mưu, chuyên môn gắn với vai trò và phương thức cầm quyền của Đảng trong mối quan hệ thực thi quyền lực nhà nước mới có thể “nhất thể hóa” hay hợp nhất với cơ quan tham mưu, chuyên môn cùng tính chất trong bộ máy nhà nước.

III

Việc “nhất thể hóa” chức danh lãnh đạo dù được hiểu theo nghĩa rộng (bao gồm cả cấp độ kiêm nhiệm, cấp độ một người đồng thời đảm nhận hai chức vụ) nhưng theo nghĩa hẹp (người đứng đầu cơ quan, tổ chức hợp nhất) đều phải luôn quan tâm xử lý tốt các quan hệ sau:

+ Năng lực của cán bộ được bố trí là người kiêm nhiệm chức vụ, hoặc đồng thời đảm nhận hai chức vụ hoặc đứng đầu cơ quan, tổ chức hợp nhất từ hai hệ thống: hệ thống cơ quan đảng và hệ thống thuộc bộ máy nhà nước cùng cấp phải đủ khả năng đáp ứng các yêu cầu, đòi hỏi của nhiệm vụ. Bởi lẽ quyền hạn, trách nhiệm của người lãnh đạo được tăng lên đáng kể, các mối quan hệ lãnh đạo, quản lý cần được xử lý, giải quyết không chỉ tăng lên, mở rộng mà còn rất phức tạp. Do vậy, việc lựa chọn cán bộ đủ tầm, đủ tâm đã gánh vác trách nhiệm và thực thi quyền lực có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với việc thực hiện chủ trương này.

+ Nhất thể hóa chức danh lãnh đạo gắn liền với chính sách cán bộ, tác động đến các khâu của công tác cán bộ, đặc biệt, quy hoạch, luân chuyển cán bộ và chế độ đãi ngộ đối với các chức danh lãnh đạo này. Việc quy hoạch, đào tạo, để tạo cơ sở lựa chọn, bố trí cán bộ đủ năng lực, phẩm chất, bản lãnh và kinh nghiệm để đảm nhận các chức vụ được nhất thể hóa cần được quan tâm thường xuyên. Công tác luân chuyển đối với các cán bộ đảm nhận chức vụ “nhất thể hóa” cần được quan tâm thường xuyên. Công tác luân chuyển đối với các cán bộ đảm nhận chức vụ “nhất thể hóa” cần được triển khai cẩn trọng để không làm xáo trộn các quan hệ công tác giữa người đứng đầu với các cơ quan, tổ chức, đơn vị liên quan. Đối với các đối tượng này, việc luân chuyển chỉ nên được tiến hành khi kết thúc nhiệm kỳ của mỗi khóa.

Mặt khác, chế độ đãi ngộ tinh thần và vật chất đối với diện cán bộ đảm nhận chức danh nhất thể hóa không thể không quan tâm. Với trách nhiệm nặng nề, phạm vi công tác lớn, nhưng cán bộ đảm nhận chức danh “nhất thể hóa” cần có chế độ lương, phụ cấp trách nhiệm tương xứng với chức vụ đảm nhận, việc tạo sự công bằng giữa cống hiến và đãi ngộ, vừa động viên khuyến khích cán bộ trong công tác.

+ Nhất thể hóa chức danh lãnh đạo dẫn đến khả năng tập trung quyền lực vào một người lãnh đạo. Việc tập trung nhiều quyền vào một người có thể tạo ra nguy cơ lạm quyền, lộng quyền, vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ trong lãnh đạo, quản lý. Do vậy, vấn đề đặt ra là cùng với việc tập trung nhiều quyền hạn vào một người, cần thiết phải quy định và thực thi các giải pháp kiểm soát quyền lực phù hợp nhằm đảm bảo các quyền hạn được giao phó được thực hiện đúng theo quy định của Đảng, pháp luật của nhà nước, ngăn ngừa hiệu quả các biểu hiện quan liêu, độc đoán, chuyên quyền của những cán bộ được giao quyền.

+ Nhất thể hóa chức danh lãnh đạo về bản chất không phải là phép cộng của các quyền hạn, nhiệm vụ và trách nhiệm của các chức danh lãnh đạo được nhất thể hóa. “Nhất thể hóa” tạo ra một địa vị pháp lý mới của chức danh lãnh đạo. Do vậy, cần ngăn ngừa nguy cơ lồng ghép cơ học các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn từ các chức danh được nhất thể hóa. Sự lồng ghép cơ học vừa tạo ra sự ôm đồm vừa không khắc phục được sự chồng chéo, mâu thuẫn trong thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ và không đạt được mục tiêu của việc nhất thể hóa. Do vậy, cần phải tái cơ cấu lại thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm của chức danh lãnh đạo được nhất thể hóa trên cơ sở rà soát lại các thẩm quyền, nhiệm vụ của từng chức danh lãnh đạo của mỗi cơ quan, tổ chức thuộc quyền lãnh đạo sẽ được nhất thể hóa, loại bỏ những thẩm quyền, nhiệm vụ không hợp lý, chồng lấn, mâu thuẫn, từ đó xác định một địa vị pháp lý mới phù hợp với mục tiêu, nhiệm vụ mới đối với chức danh lãnh đạo được nhất thể hóa.

(còn tiếp)

PGS. TS. Lê Minh Thông

Trợ lý Chủ tịch Quốc hội



[1] Xem: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, NXB Chính trị quốc gia 2016, tr.203, 204.

[2] Xem: Văn kiện hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương khóa XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2017, tr.49.

Tin Liên quan

Góp ý về nội dung bài viết