(chathamhouse.org)
Hỗ trợ các nước đang phát triển dễ bị tổn thương bởi biến đổi khí hậu
Việc tăng cường tài trợ, nâng cao khả năng thích ứng, khắc phục tổn thất và giảm thiểu thiệt hại do biến đổi khí hậu gây ra là những hành động có tính then chốt nhằm hỗ trợ các nước đang phát triển dễ bị ảnh hưởng bởi biến đổi khí hậu, củng cố lòng tin và nâng cao tham vọng về mục tiêu giảm phát thải.
Năm 2020 là một trong những năm ghi nhận nhiệt độ toàn cầu ở mức cao nhất. Khi đại dịch COVID-19 bùng phát, các hiện tượng thời tiết cực đoan tiếp tục tàn phá Trái đất. Tại Bangladesh, những trận mưa xối xả đã nhấn chìm 1/4 lãnh thổ, khiến hàng trăm người thiệt mạng, hàng nghìn người phải di dời và hơn một triệu ngôi nhà bị phá hủy. Những trận lũ lụt kỷ lục ở Sudan và Uganda cũng khiến hàng trăm nghìn người phải di dời, trong khi siêu bão Amphan đổ bộ và tàn phá khắp Nam Á. Các hiện tượng thời tiết cực đoan đã trở thành đặc trưng của mùa Hè năm 2021. Một đợt nắng nóng chưa từng có đã khiến gần 500 người ở tỉnh British Columbia thiệt mạng và một tỷ sinh vật biển dọc bờ biển Canada bị nung chín. Tháng 7/2021, 12 người ở tỉnh Hà Nam, Trung Quốc, thiệt mạng vì bị mắc kẹt trong toa tàu điện ngầm ngập nước chỉ sau 3 ngày mưa to với lượng nước trút xuống gần bằng lượng mưa trung bình của cả năm. Ở Đức và Bỉ, những trận lụt nghiêm trọng cũng đã tàn phá đất nước và khiến nhiều người thiệt mạng, trong khi các ngôi làng ở Hy Lạp bị thiêu rụi.
Tác động của biến đổi khí hậu còn nghiêm trọng hơn nhiều so với dự đoán của nhiều người. Khi nhiệt độ tăng, các hiện tượng thời tiết cực đoan cũng gia tăng cả về tần suất lẫn cường độ. Bên cạnh việc giới hạn sự gia tăng nhiệt độ trung bình toàn cầu ở mức 1,5°C - chìa khóa để ngăn chặn những thiên tai thảm khốc nhất, các nước cũng cần thực hiện nhiều biện pháp khác nhằm tăng cường khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu và xây dựng khả năng phục hồi. Những thảm họa xảy ra vào mùa Hè năm 2021 cho thấy không một quốc gia nào có thể thoát khỏi ảnh hưởng của biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, những nước phát thải ít nhất lại chịu nhiều rủi ro nhất, và ở nhiều nước chịu ảnh hưởng nặng nề của biến đổi khí hậu - chẳng hạn như các nước kém phát triển nhất - những hạn chế về tài chính cản trở năng lực đầu tư vào các nỗ lực nhằm tăng cường khả năng thích ứng, xây dựng khả năng phục hồi, cũng như giải quyết những thiệt hại do biến đổi khí hậu gây ra. Đại dịch COVID-19 đã làm trầm trọng thêm thách thức này: Trong khi các nước công nghiệp phát triển đã ban hành những biện pháp kích thích chưa từng có để hỗ trợ nền kinh tế và đẩy mạnh việc tiêm vaccine phòng COVID-19 cho phần lớn dân số, thì nhiều nước đang phát triển vẫn chìm trong thảm họa y tế và kinh tế.
Bên cạnh việc nâng cao tham vọng giảm phát thải carbon, việc tăng cường tài trợ, nâng cao khả năng thích ứng, giảm thiểu mất mát và khắc phục thiệt hại do biến đổi khí hậu gây ra là những vấn đề cần được ưu tiên hàng đầu đối với các quốc gia dễ bị tổn thương bởi biến đổi khí hậu. Việc nâng cao tham vọng và có những hành động cụ thể trong các lĩnh vực này đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ các nước chịu thiệt hại do biến đổi khí hậu và là chìa khóa để xây dựng lòng tin cũng như khuyến khích một số bên nâng mục tiêu giảm phát thải được đưa ra trong NDC. Ngoài ra, việc thực hiện các NDC phần nào phụ thuộc vào mức tăng tài trợ và các hình thức hỗ trợ khác.
Cam kết thực hiện mục tiêu 100 tỷ USD
Năm 2009, các nước phát triển đã cam kết huy động 100 tỷ USD/năm đến năm 2020 để giúp đỡ các nước đang phát triển giảm thiểu và thích ứng với biến đổi khí hậu. Sau đó, cam kết này chính thức được đưa vào Hiệp định Cancun năm 2010 và được tái khẳng định trong Hiệp định Paris năm 2015. Các bên ký kết sẽ huy động thêm các nguồn lực mới từ khu vực công và tư nhân. Mục tiêu 100 tỷ USD là yếu tố cốt lõi làm nền tảng cho Hiệp định Paris, đóng vai trò then chốt trong việc xây dựng lòng tin giữa các nước phát triển và đang phát triển, đồng thời nâng cao tham vọng giảm thiểu biến đổi khí hậu.
Theo ước tính của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), các nước phát triển đã huy động được 79,6 tỷ USD trong năm 2019. Con số này trong năm 2018 là 78,9 tỷ USD và năm 2017 là 71,2 tỷ USD. Mặc dù số liệu của năm 2020 đến năm 2022 mới được xác minh, nhưng rõ ràng các nước chưa đạt được mục tiêu 100 tỷ USD. Hơn nữa, các nước phát triển vẫn chưa chứng minh được khả năng thực hiện cam kết này vào năm 2021, cũng như vẫn chưa nêu rõ cách thức thực hiện trong giai đoạn 2022-2024.
Vấn đề quan trọng là làm thế nào để đạt được mục tiêu đó. Chỉ khoảng 1/5 nguồn tài chính dành cho nỗ lực chống biển đổi khí hậu được phân bổ cho các nước kém phát triển và các dự án do địa phương quản lý không được ưu tiên. Cũng có người lo ngại về tình trạng báo cáo sai lệch và thiếu nguồn vốn bổ sung. Chẳng hạn, theo ước tính của Oxfam, 80% nguồn tài chính công dành cho nỗ lực chống biến đổi khí hậu trong giai đoạn 2017-2018 được cung cấp dưới dạng các khoản vay hoặc các công cụ hỗ trợ phi viện trợ khác, và khoản tài trợ thực tế chỉ chiếm khoảng một nửa tổng số vốn huy động được báo cáo. Hơn nữa, theo phát hiện của Trung tâm phát triển toàn cầu, gần một nửa nguồn tài chính dành cho nỗ lực chống biến đổi khí hậu được báo cáo trong giai đoạn 2009-2019 không phải nguồn mới hoặc nguồn bổ sung. Cuối cùng, việc thu hẹp khoảng cách tài chính giữa các nước dành cho nỗ lực tăng cường khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu và tạo cơ hội tiếp cận tài chính là nhu cầu cấp bách.
Nhiều người thừa nhận rằng cam kết thực hiện mục tiêu 100 tỷ USD là điều kiện đầu tiên quyết định thành công của COP26. Cho đến nay, việc các nước phát triển không cung cấp thông tin rõ ràng về vấn đề này đang gieo rắc sự nghi ngờ giữa các nước. Saleemul Huq, Giám đốc Trung tâm quốc tế về biến đổi khí hậu và phát triển kiêm cố vấn cho các nước dễ bị ảnh hưởng bởi biến đổi khí hậu, khẳng định: “Nếu các nước phát triển không phân bổ tiền tài trợ trước tháng 11, thì những nước dễ bị tổn thương bởi biến đổi khí hậu tham dự COP26 hầu như sẽ chẳng có lý do gì để hợp tác với các nước không giữ lời hứa”. Sonam Phuntsho Wangd, Chủ tịch Nhóm các nước kém phát triển nhất, cũng nói rõ rằng COP26 sẽ không đạt được thỏa thuận nào nếu không có thỏa thuận tài chính”.
Các nước G7 đóng vai trò then chốt trong việc huy động 100 tỷ USD/năm. Khi G7 nhóm họp tại Cornwall vào tháng 6/2021, nhiều người hy vọng các nhà lãnh đạo nhóm sẽ tăng đáng kể các cam kết song phương và cung cấp thông tin rõ ràng về cách thức thực hiện mục tiêu 100 tỷ USD. Quả thật, họ đã đưa ra một số cam kết mới. Chẳng hạn, Canada cam kết đến năm 2025 sẽ tăng gấp đôi nguồn tài chính dành cho nỗ lực chống biến đổi khí hậu (lên mức 4,3 tỷ USD) và Đức cam kết chậm nhất đến năm 2025 tăng nguồn tài chính hàng năm từ 4 tỷ euro lên 6 tỷ euro. Các nước thành viên G7 cũng cam kết gia tăng các khoản đóng góp tài chính công dành cho nỗ lực chống biến đổi khí hậu và thông báo sẽ phát triển sáng kiến quốc tế mới mang tên“Xây dựng lại thế giới tốt đẹp hơn”, dù vẫn chưa cung cấp nội dung chi tiết. Tuy nhiên, nhiều quan chức đến từ các nước đang phát triển và nhiều nhà quan sát trên toàn thế giới đã bày tỏ sự thất vọng về kết quả hội nghị thượng đỉnh đó, trong đó Bộ trưởng Khí hậu Pakistan cho rằng các cam kết G7 đã đưa ra không đáng kể.
Một số thông báo về nguồn tài chính dành cho nỗ lực chống biến đổi khí hậu cũng đã được đưa ra tại kỳ họp Đại hội đồng Liên hợp quốc (UNGA) khóa 76 diễn ra vào tháng 9/2021. Điều quan trọng nhất là Tổng thống Joe Biden đã cam kết đến năm 2024 tăng gấp đôi viện trợ chống biến đổi khí hậu hàng năm từ mức 5,7 tỷ USD đã cam kết lên mức 11,4 tỷ USD. Tuy nhiên, trên thực tế, nguồn viện trợ này phụ thuộc vào sự phê chuẩn của Quốc hội. Ngoài khoản đóng góp khoảng 25 tỷ USD vào quỹ viện trợ chống biến đổi khí hậu hàng năm, EU cũng tuyên bố dành thêm khoảng 4,6 tỷ USD cho đến năm 2027, trong khi Thủ tướng Mario Draghi thông báo Italy sẽ sớm công bố cam kết mới về mức đóng góp vào nỗ lực chống biến đổi khí hậu. Mặc dù cam kết của Mỹ được cho là một bước tiến quan trọng giúp hiện thực hóa mục tiêu 100 tỷ USD, nhưng nước này vẫn cần phải hành động nhiều hơn nữa.
Các ngân hàng phát triển đa phương đóng vai trò then chốt trong việc huy động 100 tỷ USD hàng năm. Tại Hội nghị Bộ trưởng Tài chính và Thống đốc ngân hàng trung ương G20 vào ngày 9-10/7/2021, các bên tham gia đã nhất trí triển khai một đợt đánh giá độc lập đối với cơ chế đảm bảo đầy đủ nguồn vốn của các thể chế này. Kết quả đánh giá sẽ được công bố tại Hội nghị thường niên của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng thế giới (WB) năm 2022. Những thay đổi về cơ chế đảm bảo đầy đủ nguồn vốn của các ngân hàng phát triển đa phương, cùng các nỗ lực khác như tận dụng nguồn tài chính cần thiết từ khu vực tư nhân nhằm tối ưu hóa bảng cân đối kế toán và điều chỉnh danh mục đầu tư sao cho phù hợp với các mục tiêu của Hiệp định Paris, cho phép các tổ chức này đóng vai trò lớn hơn trong việc tài trợ cho quá trình chuyển đổi “xanh” và xây dựng khả năng phục hồi ở các nước đang phát triển. Việc tăng cường khả năng huy động vốn của các ngân hàng phát triển đa phương và các quỹ chống biến đổi khí hậu đa phương trong vài năm tới cũng sẽ giúp gia tăng sức mạnh tài chính của các tổ chức này.
Để xây dựng lòng tin và làm rõ hơn cam kết viện trợ 100 tỷ USD/năm, đầu tháng 7/2021, Chủ tịch COP26 Alok Sharma thông báo các nước phát triển sẽ công bố kế hoạch rõ ràng về cách thức huy động vốn tài trợ trong giai đoạn từ nay đến năm 2025. Tổng thư ký Liên hợp quốc và các nước đang phát triển dễ bị ảnh hưởng bởi biến đổi khí hậu, vốn đang yêu cầu khoản viện trợ 500 tỷ USD trong vòng 5 năm, đã kêu gọi các nước phát triển công bố lộ trình này. Tại Hội nghị bộ trưởng COP26 do Anh tổ chức cuối tháng 7/2021, Đức và Canada được giao nhiệm vụ chỉ đạo việc xây dựng kế hoạch. Tuy nhiên, vẫn chưa có thông báo về ngày công bố lộ trình.
Mục tiêu tài chính 100 tỷ USD sẽ đóng vai trò quan trọng trước và trong thời gian diễn ra COP26, và có khả năng tác động đến các cuộc đàm phán trong nhiều lĩnh vực, tham vọng về cam kết hỗ trợ các nước đang phát triển trong việc giảm thiểu tác động của biến đổi khí hậu, cũng như lòng tin giữa các đối tác. Mục tiêu hiện tại bao trùm cả giai đoạn 2020-2024, nhưng COP26 chỉ khởi động các cuộc thảo luận về mục tiêu tài chính mới sau năm 2025. Các bên ký kết Thỏa thuận Paris nhất trí sẽ đưa ra mục tiêu mới cụ thể về số lượng trên cơ sở xác định 100 tỷ USD là mức sàn, đồng thời sẽ tính tới nhu cầu và ưu tiên của các nước đang phát triển. Tại Hội nghị bộ trưởng COP26, các bên tham gia đã bày tỏ sự ủng hộ đối với việc lên kế hoạch cho các cuộc đàm phán.
Tăng cường khả năng thích ứng
Việc tăng cường khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu và xây dựng khả năng chống chịu là những ưu tiên hàng đầu đối với các nước đang phát triển dễ bị tổn thương vì biến đổi khí hậu. Các cuộc thảo luận về khả năng thích ứng thường gắn liền với các cuộc thảo luận về tài chính. Trong giai đoạn 2017-2018, mỗi năm có khoảng 30 tỷ USD được đầu tư vào việc tăng cường khả năng thích ứng. Mặc dù chỉ tăng 36% so với giai đoạn 2015-2016, nhưng đó vẫn là con số đáng kể. Đến năm 2030, nhu cầu tài chính của các nước đang phát triển có thể lên tới 300 tỷ USD/năm. Thỏa thuận Paris nêu rõ: “Điều khoản về các nguồn tài chính tăng cường nên hướng tới mục tiêu cân bằng giữa thích ứng và chống chịu”. Mục tiêu này từ lâu đã là ưu tiên hàng đầu đối với các nước đang phát triển dễ bị tổn thương vì biến đổi khí hậu. Mặc dù vậy, theo ước tính của OECD, khoảng 2/3 nguồn đóng góp tài chính vào nỗ lực thực hiện mục tiêu 100 tỷ USD năm 2019 vẫn được dành cho việc tăng cường khả năng chống chịu. Trước thềm COP26, các quốc gia dễ bị tổn thương vì biến đổi khí hậu đã kêu gọi các nước phát triển làm rõ cách thức cân bằng giữa thích ứng và chống chịu trong kế hoạch phân bổ 100 tỷ USD. Họ cũng yêu cầu phân bổ ít nhất 5% nguồn thu từ hoạt động thương mại carbon, theo Điều 6 của Thỏa thuận Paris, cho các nỗ lực tăng cường khả năng thích ứng. Điều 7 của Thỏa thuận Paris quy định mục tiêu toàn cầu về việc tăng cường khả năng thích ứng nhằm thúc đẩy hành động tập thể về vấn đề này, nhưng không nêu rõ cách thức thực hiện mục tiêu đó. Kể từ COP21, nhiều cuộc thảo luận cách thức cụ thể hóa mục tiêu đã diễn ra, nhưng tiến độ vẫn còn chậm. Tại Hội nghị bộ trưởng COP26, các bên tham gia đã bày tỏ sự ủng hộ đối với việc xây dựng lộ trình hoặc chương trình làm việc nhằm đánh giá tiến độ thực hiện mục tiêu toàn cầu về tăng cường khả năng thích ứng. Theo lời Chủ tịch COP26, các bên tham gia sẽ nghiên cứu đề xuất này.
Hỗ trợ chính trị trong việc giải quyết tổn thất và thiệt hại
Tổn thất và thiệt hại (bao gồm những thiệt hại kinh tế và phi kinh tế do tác động của biến đổi khí hậu mà không thể tránh được bằng khả năng thích ứng và chống chịu) là vấn đề được nhiều nước đang phát triển quan tâm tại COP26. Tại COP25 ở Madrid, các bên đã nhất trí thành lập Mạng lưới Santiago về tổn thất và thiệt hại nhằm thúc đẩy hỗ trợ kỹ thuật trong việc giải quyết tổn thất và thiệt hại đối với các chính phủ và tổ chức tại các nước đang phát triển. Sau COP25, trang thông tin về Mạng lưới Santiago đã được thành lập, nhưng các nước dễ bị tổn thương vì biến đổi khí hậu vẫn một mực cho rằng điều này là không đủ. Chủ tịch COP25 và COP26 đã tham vấn cách thức tiếp tục vận hành Mạng lưới Santiago. Việc đạt được tiến triển đáng kể trong các cuộc thảo luận liên quan trước thềm COP26 là thành tựu quan trọng trong việc giải quyết tổn thất và thiệt hại.
Tuy nhiên, các nước đang phát triển đã kêu gọi các bên liên quan tiến hành những hành động cần thiết để giải quyết tổn thất và thiệt hại trước và trong giai đoạn diễn ra COP26 bên ngoài phạm vi hoạt động của Mạng lưới Santiago như xác định tổn thất và thiệt hại nằm trong một chương trình nghị sự độc lập của các cơ quan thứ yếu, làm rõ cách thức hoạt động của Cơ chế quốc tế Warsaw về tổn thất và thiệt hại (WIM), bổ nhiệm đặc phái viên về tổn thất và thiệt hại, củng cố điều khoản về các nguồn tài chính nhằm khắc phục tổn thất và thiệt hại. Một số nước cũng đang kêu gọi thiết lập nguồn tài trợ riêng.
Đạt kết quả tích cực tại COP26
Việc tăng cường nguồn tài chính để ứng phó với biến đối khí hậu, tăng cường khả năng thích ứng, giải quyết tổn thất và thiệt hại do biến đổi khí hậu có ý nghĩa then chốt trong việc hỗ trợ các quốc gia dễ bị tổn thương, khôi phục lòng tin giữa các bên và nâng cao tham vọng. Những vấn đề này là yếu tố cốt lõi để COP26 đạt được kết quả tích cực, cân bằng và công bằng.
Các nước phát triển cần tăng cường hành động để đạt được mục tiêu 100 tỷ USD. Cam kết mới của Mỹ là bước đi quan trọng đúng hướng. Tuy nhiên, ngay cả khi Quốc hội Mỹ thông qua kế hoạch ngân sách mới, thì việc tăng cường hoạt động chỉ có thể khả thi vào năm 2024. Do phải chịu thâm hụt tài chính vào năm 2020 và có thể là cả năm 2021, các nước phát triển phải huy động nhiều hơn 100 tỷ USD mỗi năm trong giai đoạn 2022-2024 mới có thể nâng tổng số vốn cho giai đoạn 5 năm (2020-2024) lên mức ít nhất là 500 tỷ USD. Lộ trình mà Canada và Đức đang triển khai có vai trò quan trọng trong việc khôi phục lòng tin và sự tín nhiệm. Việc công bố kế hoạch về lộ trình này trước thềm COP26 tạo động lực chính trị tích cực thúc đẩy các cuộc đàm phán về biến đổi khí hậu. Hơn nữa, kế hoạch càng cụ thể và chi tiết càng tốt. Ngoài việc phân công trách nhiệm cụ thể, cần nêu rõ cách thức giải quyết các vấn đề liên quan đến phân bổ tài chính và vạch ra lộ trình đáng tin cậy để huy động nguồn tài chính nhằm tăng cường khả năng thích ứng. Cần huy động ít nhất 50 tỷ USD mỗi năm trong thời gian sớm nhất có thể.
Hơn nữa, điều quan trọng là phải đạt được tiến triển đáng kể trong các cuộc đàm phán về mục tiêu tài chính sau năm 2025. Tiến trình này cần được tiến hành trước cuối năm 2024. Các cuộc đàm phán có thể diễn biến phức tạp, do đó các bên cần đạt được sự nhất trí về lộ trình cho quá trình này, bao gồm mốc thời gian và các giai đoạn cụ thể. Mục tiêu toàn cầu về tăng cường khả năng thích ứng được đặt ra trong Thỏa thuận Paris còn mơ hồ và việc tiếp tục thực hiện mục tiêu này có thể biến vấn đề nâng cao khả năng thích ứng trở thành tâm điểm trong các cuộc thảo luận của UNFCCC, đẩy nhanh hành động nhằm tăng cường khả năng thích ứng, tạo điều kiện cho việc xem xét các hoạt động trong lĩnh vực này trên quy mô toàn cầu và xây dựng lòng tin giữa các nước. Khó có thể giải quyết tất cả các vấn đề tại COP26, nhưng các bên có thể và nên đạt được sự nhất trí về lộ trình hoặc chương trình làm việc để định hướng cho tiến trình này trong tương lai.
Trước sự tàn phá ngày càng nghiêm trọng của biến đổi khí hậu, COP26 - và các COP sắp tới - cần xây dựng nền tảng cho các cuộc thảo luận hiệu quả về tổn thất và thiệt hại, bao gồm cả tổn thất về tài chính. Tại COP26, chính phủ các nước phát triển và đang phát triển có thể thúc đẩy cuộc thảo luận ở cấp chính trị thông qua các tuyên bố, thông cáo, cuộc họp không chính thức, hội thảo và sự kiện. Mục tiêu quan trọng của COP26 có lẽ là để tạo nền tảng để COP27 đạt được nhiều kết quả rõ nét hơn. Chính phủ Anh có thể bổ nhiệm đặc phái viên về tổn thất và thiệt hại để đảm nhiệm vai trò là cầu nối chính trị giữa các bên, xác định các phương án khả thi hướng tới tương lai, kết nối với Chủ tịch COP27 sắp tới và đẩy mạnh nội dung về tổn thất và thiệt hại trong quá trình thảo luận của UNFCCC. Các bên cũng có thể quyết định thiết lập nội dung chương trình nghị sự về tổn thất và thiệt hại vĩnh viễn do các cơ quan thứ yếu điều hành.
Cuối cùng, việc đạt được tiến triển đáng kể trong vận hành Mạng lưới Santiago sẽ là bước chuyển giao quan trọng trong việc hỗ trợ giải quyết tổn thất và thiệt hại. Để đáp ứng hiệu quả nhu cầu của các nước đang phát triển, cần thành lập một ban thư ký có khả năng điều hành mạng lưới này. Các nước phát triển có thể bày tỏ thiện chí và tạo dựng lòng tin bằng cách cam kết đóng góp cho Ban thư ký Mạng lưới Santiago. Để đạt được tiến triển trong việc huy động nguồn tài chính hỗ trợ giải quyết tổn thất và thiệt hại, các nước có thể sẽ phải tránh xa những câu chuyện đề cao trách nhiệm pháp lý và bồi thường. Thay vào đó, các nước cần hướng tới mục tiêu xây dựng điều khoản tài chính dựa trên tinh thần đoàn kết với những cộng đồng dân cư chịu ảnh hưởng của biến đổi khí hậu.
(còn tiếp)
Theo TTXVN