trang thông tin điện tử

Một góc mộng mơ nước Thụy Điển.

Hệ thống hưu trí là một cấu phần quan trọng của hệ thống ASXH, đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển của một quốc gia. Trước các tác động của các yếu tố kinh tế, xã hội, mà đặc biệt là xu hướng già hoá dân số thì sự bền vững của hệ thống hưu trí của hầu hết các nước trên thế giới đều đang gặp nhiều thách thức. Ngày nay, nhiều nước đã dành sự quan tâm, chú ý đến việc bảo đảm sự phát triển bền vững của hệ thống ASXH nói chung và hệ thống hưu trí nói riêng. Các nước phát triển, đặc biệt là các nước ở khu vực Bắc Âu như Thuỵ Điển đã có nhiều bước tiến mạnh mẽ trong việc cải cách hệ thống hưu trí ở nước mình nhằm tạo sự ổn định và phát triển cho xã hội của mình.

Chính sách ASXH của Việt Nam và Thuỵ Điển có nhiều điểm giống nhau bởi cùng có chung mục tiêu là đảm bảo mức cao nhất sự an toàn cho thu nhập của người lao động và đảm bảo sự ổn định và bền vững về mặt tài chính và xã hội. Đặc biệt, hệ thống ở cả hai nước đều muốn các chính sách với mức độ bao phủ toàn dân. Mặc dù hai nước có tốc độ phát triển kinh tế khác nhau và nền lịch sử, văn hoá khác nhau nhưng với những mục tiêu chung trên thì Việt Nam vẫn có thể học hỏi Thụy Điển, một mô hình ASXH kiểu mẫu, trong việc cải cách hệ thống ASXH của mình.

Trên thực tế, hệ thống hưu trí của Việt Nam còn những thách thức như tỷ lệ tham gia còn thấp và cũng như Thuỵ Điển, Việt Nam cũng phải đối mặt với những vấn đề về dân số già nhanh. Đặc biệt, sự bền vững về mặt tài chính của hệ thống hưu trí của Việt Nam chịu nhiều thách thức trong những năm gần đây bởi nhiều lý do như tỷ lệ đóng góp chưa phù hợp, số người tham gia bảo hiểm hưu trí vẫn chưa cao, đặc biệt là ở khu vực phi chính thức và sự đầu tư chưa hiệu quả của các quỹ ASXH. Vì những lý do đó, việc bảo đảm tài chính cho hệ thống hưu trí của Thuỵ Điển, một trong những quốc gia có phản ứng nhanh trước hiện tượng già hoá dân số và là một trong những nước có hệ thống hưu trí bền vững nhất thế giới sẽ mang lại nhiều bài học quý giá cho Việt Nam. 

1. Cấu trúc hệ thống hưu trí của Thuỵ Điển

Hệ thống hưu trí là một bộ phận quan trọng trong hệ thống an sinh xã hội, bao gồm tất cả những khía cạnh liên quan đến các chương trình hưu trí của một quốc gia từ những yếu tố cơ bản nhất như triết lý về hưu trí, các mục tiêu về hưu trí, các chính sách điều chỉnh, các đối tượng tham gia, các chương trình tài trợ, các hoạt động giám sát... cho đến những hoạt động thu chi và quản lý ASXH hưu trí.

Bảo đảm tài chính cho hệ thống hưu trí là việc các khoản chi cho hưu trí được duy trì ổn định và bền vững theo chương trình đã định từ việc thu và sử dụng ASXH hưu trí. Hay nói cách khác là các biện pháp nhằm duy trì giá trị của các khoản thu của quỹ luôn lớn hơn hoặc bằng các khoản chi của quỹ hưu trí. Nhìn rộng hơn, bảo đảm tài chính cho hệ thống hưu trí là thực hiện các biện pháp nhằm duy trì và giữ vững mức phát triển thu nhập ròng trung bình của dân số trong tuổi lao động và thu nhập của những người về hưu là như nhau về dài hạn (khoảng 30-50 năm). Khi đặt vấn đề bảo đảm tài chính cho hệ thống hưu trí phần lớn các quan điểm đều cho rằng phải có yếu tố bền vững (Mattil, 2006).      

Năm 1913, Thuỵ Điển là quốc gia đầu tiên trên thế giới thông qua Đạo luật hưu trí quốc gia, với mục tiêu là bảo đảm bao phủ toàn dân cho tất cả người dân từ 67 tuổi trở lên. Vào những năm 1980, nghiên cứu chỉ ra rằng Thuỵ Điển cần phải có cải cách cho hệ thống hưu trí, nếu không sẽ gặp khó khăn về tài chính trong tương lai gần bởi phụ thuộc quá nhiều sự thay đổi trong tăng trưởng kinh tế, bị ảnh hưởng nhiều bởi sự thay đổi về dân số, thị trường lao động, các nguyên tắc về đền bù khi thất thoát về thu nhập đã bị phá huỷ, đặc biệt là sự phân chia đóng góp và lợi ích không theo hệ thống và không công bằng. Vào những năm 1990, Thuỵ Điển là quốc gia đi tiên phong trong việc cải cách hệ thống lương hưu công trước những thay đổi về cơ cấu dân số. Trước những ảnh hưởng xấu của môi trường bên ngoài đến sự bền vững của hệ thống hưu trí, vào năm 1994, Quốc hội Thuỵ Điển đã quyết định cải tổ hệ thống, lựa chọn tư nhân hoá một phần.

Hiện nay, hệ thống hưu trí của Thuỵ Điển bao gồm ba trụ cột chính: hưu trí quốc gia (hưu trí công), hưu trí nghề nghiệp và hưu trí tự nguyện (tư nhân) với mục tiêu đảm bảo công bằng trong xã hội và giữa các thế hệ cũng như ổn định tài chính của hệ thống (Swedish Pensions Agency, 2020). Lương hưu quốc gia là nguồn chính của hệ thống lương hưu ở Thuỵ Điển, chiếm gần 75% tổng thu nhập từ lương hưu, sau đó mới đến lương hưu nghề nghiệp chiếm 15% và các tài khoản hưu trí cá nhân chiếm 10%.

Hưu trí công: Các quỹ lương hưu công ở Thụy Điển phát triển theo hướng riêng biệt so với các nước Tây Âu khác. Hệ thống lương hưu công ở Thụy Điển được chi trả lương cho người lao động (NDC)[1] dựa theo (i) mức đóng góp theo thu nhập (Inkomstpension); (ii) quỹ lương hưu cao cấp (Premium pension) và (iii) mức lương hưu tối thiểu đảm bảo được gửi vào tài khoản trả trước top-up (Guarantee pension).

Hệ thống hưu trí của Thuỵ Điển là quốc gia duy nhất sử dụng cơ cấu nhiều quỹ lương hưu khác nhau. Mục đích của việc cơ cấu nhiều quỹ lương hưu khác nhau ở Thuỵ Điển là nhằm đạt được những mục đích như giảm tác động thị trường, đa dạng hoá rủi ro quản lý, cho phép cạnh tranh nhằm giảm chi phí và cải thiện hiệu suất và giảm sự can thiệp chính trị. Tuy vậy, việc thành lập bốn quỹ dự trữ riêng biệt cũng có hạn chế là tăng chi phí quản lý quỹ. Vì vậy, trong những năm gần đây, các quỹ hưu trí công của Thuỵ Điển đã có sự liên kết, trao đổi chặt chẽ hơn (Severinson & Stewart, 2012).

Hưu trí nghề nghiệp: Đối với các quỹ lương hưu theo nghề nghiệp, người lao động trong biên chế chính thức tự động được tham gia quỹ này. Đây là tiền mà người chủ doanh nghiệp thường sẽ thỏa thuận với các công đoàn để trả cho người lao động và người lao động được lựa chọn sẽ chuyển vào quỹ lương nào. Hưu trí nghề nghiệp có độ bao phủ lớn ở Thuỵ Điển với khoảng 90% người lao động tham gia vào hưu trí nghề nghiệp theo số liệu thống kê năm 2017. Hưu trí nghề nghiệp có 4 loại chính, bao gồm chương trình dành cho những người làm việc cho cơ quan chính phủ, những người làm việc cho cơ quan nhà nước ở cấp địa phương, nhân viên văn phòng và công nhân làm công việc tay chân và nhận lương theo giờ.

Hưu trí tự nguyện (cá nhân): Các quỹ tài trợ lương hưu hay còn được xếp vào các quỹ lương hưu của cá nhân người lao động (private pension) thông qua: quỹ hưu trí, bảo hiểm hưu trí và sổ tiết kiệm. Sổ tiết kiệm và quỹ hưu trí được áp dụng với các quỹ áp dụng với cơ chế trợ cấp (DB); còn bảo hiểm hưu trí áp dụng theo cơ chế đóng góp (DC).

Đặc trưng lớn nhất, tạo nên điểm khác biệt so với các quốc gia khác là khoản hưởng ASXH sẽ được xếp vào các tài khoản đầu tư cá nhân; các quỹ lương là các quỹ độc lập chịu trách nhiệm quản lý tài sản. Chương trình lương hưu nghề nghiệp bắt buộc được áp dụng cho người lao động thuộc tất cả các ngành nghề theo quy định. Ngoài ra, chủ lao động của những lao động không thuộc nhóm quy định hưởng lương hưu theo nhóm có thể cho người lao động của mình tham gia các chương trình tự nguyện.

Bảng 1: Cấu trúc hệ thống hưu trí Thuỵ Điển (tỷ SEK)

Nguồn: Swedish Pension Agent (2018)

Trong hệ thống hưu trí, các chương trình hưu trí nghề nghiệp và cá nhân là do người lao động và người chủ lao động điều tiết và đảm bảo tài chính cho các quỹ. Các quỹ hưu trí công chiếm chủ yếu trong hệ thống hưu trí của Thụy Điển (hơn 60%), nhà nước sẽ phụ trách quản lý và đảm bảo tài chính cho các quỹ (Swedish Pension Agent, 2014)

Hưu trí bảo đảm: là lợi ích được thẩm tra tài sản trước dành riêng cho những người từ 65 trở lên không có thu nhập hoặc thu nhập rất thấp và đã sinh sống ở Thuỵ Điển ít nhất 40 năm được nhận một khoản lương hưu tối thiểu. Bảo hiểm hưu trí ở Thụy Điển còn có một quỹ dành riêng cho những người có nguồn thu nhập thấp hơn, và chương trình này theo phương thức thẩm tra tài sản để đảm bảo trao cho đúng đối tượng mục tiêu. Khoản này được tài trợ bởi ngân sách nhà nước (OECD, 2017).

       2. Biện pháp bảo đảm tài chính cho hệ thống hưu trí Thụy Điển

* Biện pháp duy trì và mở rộng nguồn thu từ đối tượng đóng góp     

Trước áp lực về nguồn thu, chính phủ Thụy Điển đã phải liên tục điều chỉnh chương trình hưu trí và cải cách chương trình hưu trí quốc gia. Năm 1998, Quốc hội Thụy Điển đã chuyển các chương trình lương hưu trong hệ thống ASXH quốc gia sang cơ chế dựa trên mức đóng góp xác định (NDC) dựa trên quy tắc “PAYG” bởi hệ thống lương hưu cũ “nhạy cảm” với những biến động tăng trưởng kinh tế, do tỉ lệ hưởng lương cố định và tỉ lệ khoản trợ cấp được tính toán dựa theo chỉ số giá tiêu dùng hơn là dựa theo giá tiền lương. Mục tiêu của cải cách hệ thống quỹ lương hưu mới này là nhằm tạo một hệ thống lương hưu bền vững, gắn liền với tăng trưởng kinh tế, hình thành sự liên hệ giữa đóng góp và lợi ích. Về cơ bản, hệ thống lương hưu mới là một hệ thống các quỹ đóng góp xác định hoạt động dựa trên nguồn tiền đóng góp của người lao động nhưng được tài trợ một phần và lương hưu hiện nay không còn chỉ phụ thuộc vào thu nhập.

Các quy định trong hệ thống lương hưu công hiện nay áp dụng với tất cả người lao động Thụy Điển bất kể ngành nghề, người lao động hay người chủ lao động. Những cải cách trong hệ thống lương hưu công ở Thụy Điển tiến hành toàn diện vào năm 2003.

 Thứ nhất, Thụy Điển tiến hành cải cách trong mức lương hưu hưởng theo mức đóng góp. Mức tiền cụ thể của lương hưu hưởng theo đóng góp đều dựa vào mức thu nhập và giá trị trong tài khoản của từng cá nhân. Lương hưu thu nhập sẽ là một chế độ đóng góp xác định với tỷ lệ đóng góp là 18,5%: 16% (Sunden, 2000). Tỉ lệ đóng góp bằng 2,5% thu nhập lương hưu còn lại sẽ được tính vào mục tiết kiệm hộ gia đình trong quy định về tài sản và mỗi cá nhân sẽ được tự lựa chọn quỹ để gửi tiết kiệm (chính là các quỹ hưu trí cao cấp – premium pension). Do đó, các quỹ hưu trí cao cấp chịu trách nhiệm tương hỗ cá nhân này có thể thu được lợi nhuận từ thị trường.

Tuổi nghỉ hưu ở Thụy Điển tương đối linh hoạt, sớm nhất là 61 tuổi, người lao động có thể yêu cầu được hưởng quyền lợi hưu trí. Tuy nhiên, mức PAYG được tính toán dựa trên mức niên kim tích lũy tại thời điểm nghỉ hưu, trong đó lấy số tiền tích lũy trong tài khoản chia cho số năm tuổi thọ ước tính. Do đó, cá nhân người lao động ở Thụy Điển sẽ có xu hướng kéo dài thời gian làm việc[2]. Mức tiền người lao động được nhận sau khi nghỉ hưu sẽ được điều chỉnh dựa trên các chỉ số: (i) mức tăng lương thực tế; (ii) lạm phát.

Thứ hai, như đã đề cập, hệ thống các quỹ hưu trí công NDC mới thêm một trụ cột là các quỹ hưu trí cao cấp (premium pension) trong đó người lao động có thể trực tiếp quản lý các khoản đầu tư cho lương hưu của mình. Từ đó giảm bớt gánh nặng cho hệ thống lương hưu công do tính hiệu quả trong quản lý và chi phí để điều hành các quỹ này cũng thấp hơn. Một cơ quan trực thuộc Chính phủ mới được ra đời là Cơ quan hưu trí cao cấp sẽ điều hành các quỹ này. Các khoản tiền được phân bổ cho các lương hưu cao cấp bằng 2,5% mức lương hưu và được phép dùng để đầu tư vào tài sản chịu lãi cho đến khi quyết toán thuế cuối cùng. Sau quyết toán thuế cuối cùng, mới xác định được mức tín dụng trong lương hưu cao cấp của người lao động tham gia quỹ và khi đó người lao động có thể được chọn mua cổ phiếu trong các quỹ theo quy định thuộc hệ thống lương hưu cao cấp. Đối với những người lao động không lựa chọn cụ thể quỹ, số tiền của họ sẽ được đầu tư vào Quỹ tiết kiệm cao cấp (Swedish Pension Agent, 2018).

Mức đóng góp trong quỹ hưu trí cao cấp do Cơ quan thuế quốc gia thu từ năm 1995, trong đó tổng mức đóng góp năm 1999 là khoảng 6,25 tỷ USD, thì đến năm 2020 được dự báo sẽ vượt 65,5 tỷ USD (Premium Pension Agency, 1999).

Bảng 2: Các quỹ trong chương trình hưu trí cao cấp từ 2008-2018

Tổng vốn (Đơn vị: Tỷ SEK)

Nguồn: Swedish Pension Agent, Orange Report: Annual Report of the Swedish Pension từ năm 2011, 2016, 2017, và 2018

Theo bảng 2, tổng vốn trong các quỹ hưu trí cao cấp năm từ 2008 – 2018 đều tăng nhanh, đều đặn, theo tiến trình. Vào đầu năm 2018/2019, đã có 802 quỹ trong hệ thống lương hưu cao cấp, được quản lý bởi 94 công ty quản lý quỹ khác nhau. Với mỗi lần giải ngân lương hưu, cổ phiếu quỹ được bán để chi trả lương hưu hàng tháng. Tổng giá trị tài sản trong quỹ hưu trí cao cấp của người tiết kiệm hưu trí và người nghỉ hưu năm 2018 lên tới 1146 tỷ SEK, trong khi chỉ 39,1 tỷ SEK thuộc ngân sách quản lý tạm thời (Swedish Pension Agent, 2019).

Các quỹ được đầu tư vào trái phiếu chính phủ có rủi ro thấp cho đến khi cá nhân người lao động đủ điều kiện hưởng quyền hưu trí. Quyền hưu trí cá nhân được thiết lập khi báo cáo thuế của người sử dụng lao động và người lao động đã được hợp nhất mất trung bình 18 tháng. Khi đó, người tham gia quỹ sẽ được lựa chọn đầu tư số dư tài khoản của họ, tối đa năm quỹ trong nước hoặc quốc tế được đăng ký kinh doanh tại Thụy Điển. Các quỹ muốn tham gia phải ký hợp đồng với quỹ hưu trí cao cấp trong đó quy định rõ về các loại phí, yêu cầu và thông tin các quỹ này phải cung cấp cho người tham gia

Thứ ba, đối với các chương trình đóng góp hưu trí tự nguyện, từ năm 2016, người lao động Thụy Điển có thể chuyển các khoản khấu trừ thuế vào tài khoản tiết kiệm lương hưu của cá nhân. Khoản khấu trừ tối đa hàng năm được phép là 1280 EUR. Đối với các lao động tự do/ tự làm chủ không đủ yêu cầu tham gia các chương trình hưu trí cho nhóm lao động thuộc một cơ quan cũng sẽ được phép tham gia chương trình này. Khoản khấu trừ tối đa hàng năm do nhà nước quy định là 1280 EUR cộng với 35% mức thu nhập kinh doanh (Regeringskansliet, 2018).

Thứ tư, mức thuế Chính phủ quy định với từng loại chương trình hưu trí, Lao động hưu trí chỉ phụ thuộc vào chương trình đảm bảo tối thiểu, tàn tật hoặc chỉ phụ thuộc vào lương hưu cũng vẫn phải nộp thuế thu nhập nhưng không phải nộp thuế quỹ lương. Các chương trình phụ cấp thử nghiệm được miễn thuế hoàn toàn. Còn lại các chương trình hưu trí tự nguyện khấu trừ thuế chuyển vào khoản tiết kiệm lương hưu; chương trình hưu trí theo nhóm; chương trình lương hưu cao cấp bắt buộc đều chịu đánh thuế đầy đủ ETT.

Tóm lại, Thụy Điển đã tiến hành các biện pháp bảo đảm tài chính cho các quỹ lương hưu bằng những thay đổi cách tính lương hưu và điều chỉnh lương hưu và khi tuổi thọ tăng lên sẽ giảm đi mức lương hưu ngay từ khi bắt đầu nhận lương hưu. Hiệu quả của biện pháp này theo nguyên tắc sẽ liên kết với việc đẩy lùi việc về hưu trước tuổi. Ngoài ra một đặc trưng của hệ thống lương hưu mới là tăng cường nguyên tắc bảo hiểm thay vì căn cứ vào những năm cuối đóng bảo hiểm hoặc dựa vào số lượng nhất định “những năm tốt nhất” để làm căn cứ tính lương hưu mà căn cứ vào toàn bộ quá trình đóng BHXH để tính toán lương hưu. Hệ thống hưu trí mới này gắn liền với những thay đổi, biến động của tăng trưởng kinh tế, nên sẽ giúp ổn định tài chính trong dài hạn với những đối tượng lao động hưu trí sau thế hệ “baby boom” (sinh từ 1950 – 1959) (Sudden, 2000).

* Cơ chế tự chủ của các quỹ hưu trí công

Sự ổn định tài chính dài hạn trong hệ thống hưu trí hiện nay được đảm bảo bằng cách liên kết các quyền lương hưu của người lao động với các thành tựu phát triển kinh tế; liên kết lợi ích hưu trí với tuổi thọ của người lao động. Hệ thống hưu trí được tự chủ trong ngân sách quốc gia. Cân bằng tự động (automatic balancing) có nghĩa là hệ thống hưu trí tự điều chỉnh hoạt động tài chính của chính mình và tránh việc Chính phủ phải can thiệp bằng cách tăng đóng góp hoặc vay tiền để tài trợ cho lương hưu.

Tài chính cho các quỹ lương hưu công ở Thụy Điển được xác định độc lập trong các khoản khu và chi, được điều chỉnh bởi một bộ quy tắc cố định do Chính phủ ban hành nhưng không thuộc trong ngân sách Chính phủ. Hệ thống tài chính có mức độ độc lập với chính trị cao vì các quy tắc của nó được quyết định theo thỏa thuận của một nhóm làm việc gồm sáu bên trong Quốc hội. Có một nhóm phụ trách các chương trình hưu trí của Quốc hội với đại diện của đa số các đảng chịu trách nhiệm duy trì thực hiện các cải cách lương hưu. Bất kỳ thay đổi nào trong hệ thống cải cách đều cần có sự đồng thuận của nhóm này. Chính phủ sẽ dễ dàng hơn khi trợ giúp tài chính cho các chương trình hưu trí cho lao động thu nhập thấp không thuộc hệ thống các chương trình hưu trí. Chính phủ dùng nguồn thu thuế chung từ ngân sách TW để đảm bảo mức chi trả cho chương trình lương hưu tối thiểu đảm bảo (Regeringskansliet, 2018). Mức lương này chỉ được áp dụng với người hưu trí sống ở Thụy Điển. Nhờ ưu việt của sự tự chủ, chỉ số giá của lương hưu đảm bảo tối thiểu không thay đổi kể từ khi hệ thống được triển khai năm 2003.

Trong mức đóng góp 18,5% vào hệ thống lương hưu công như đã đề cập ở trên, ngoài 2,5% chuyển vào các quỹ đầu tư hưu trí cao cấp, 16% đóng góp (thuộc Inkomstpension như đề cập phần 1) được chuyển vào các quỹ đệm trong Quỹ hưu trí quốc gia. Mỗi quỹ nhận được ¼ khoản đóng góp và chịu trách nhiệm chi trà ¼ khoản lương hưu lao động được nhận. Bốn quỹ đệm độc lập thực hiện cùng một nhiệm vụ đã tạo ra một cuộc cạnh tranh công bằng tạo ra sự hiệu qua trong khâu quản lý tài sản hưu trí của người lao động (Fixsen, 2018). Trong những năm gần đây, vấn đề hợp tác giữa các quỹ hướng tới sự bền vững đang được đưa vào chương trình hợp tác khi Chính phủ tiến hành các cải cách về khuôn khổ pháp lý trong hệ thống lương hưu công.

Bảng 3: Tổng tài sản và giá trị pháp lý của hệ thống Inkomstpension 2008 – 2018

 (đơn vị: triệu SEK)

Nguồn: Swedish Pension Agent, Orange Report: Annual Report of the Swedish Pension System Orange Report, từ năm 2011, 2017, và 2018

Đối với các khoản thu – chi trong Ngân sách Trung ương: Người lao động mua bảo hiểm ở Thụy Điển đóng 7% tổng thu nhập cho khoản lương hưu đóng góp và chủ lao động là 10.21%. Đối với mỗi lao động, người sử dụng lao động đóng góp vào quỹ lương hưu 10,21% thu nhập cá nhân. Doanh thu này được phân bổ vào ngân sách chính phủ trung ương dưới dạng doanh thu thuế thay vì cho hệ thống hưu trí. Đối với những người nhận trợ cấp bảo hiểm xã hội hoặc trợ cấp thất nghiệp đủ điều kiện hưởng lương hưu, chính phủ trung ương đóng góp 10,21% cho các quỹ hưu trí. Đối với những người được đủ điều kiện hưởng lương hưu, chính phủ trung ương đóng góp 18,5% số tiền đủ điều kiện hưởng lương hưu cho các quỹ hưu trí công. Những đóng góp của chính phủ trung ương cho hệ thống hưu trí tuổi già được tài trợ bởi doanh thu thuế chung. Tuy nhiên, có một thực tế là những khoản đóng góp trên đều khấu trừ vào các thuế thu nhập khác, do đó các khoản đóng góp trên trần lương hưu được chuyển vào ngân sách Chính phủ TW dưới dạng thuế chung và không ảnh hưởng đến hệ thống lương hưu dựa trên thu nhập (Swedish Pension Agent, 2019).

Trong hệ thống công, những khoản lương hưu trong chương trình hưu trí nhóm nguồn thu chủ yếu là từ mức đóng góp của người lao động cho các chương trình công, do đó những chương trình này chỉ có lợi với những người lao động có thu nhập cao. Đối với lao động thu nhập thấp, chính phủ TW cũng chi trả các khoản tiền trong danh mục các khoản trợ cấp hưu trí thuộc bảo hiểm xã hội như trợ cấp cho thất nghiệp, ốm đau, khuyết tật, mất cha/mẹ (bảng 4).

Bảng 4: Chi thanh toán từ các khoản đóng góp lương hưu năm 2018

(đơn vị: triệu SEK)

Nguồn: Swedish Pension Agent (2019), Orange Report: Annual Report of the Swedish Pension System 2018, Stockholm: Pensions Myndigheten.

Hệ thống hưu trí dành riêng cho người khuyết tật gần đây đã được xem xét để kiểm soát chi phí. Những thay đổi chủ yếu đòi hỏi các điều kiện đủ điều kiện chặt chẽ hơn đòi hỏi phải giảm khả năng làm việc vĩnh viễn, do đó làm giảm dòng người nghỉ hưu. Ngoài ra, để giảm áp lực cho các nguồn chi tài chính của trợ cấp xã hội, bên cạnh mức chi trả cho lương hưu tối thiểu đảm bảo, Chính phủ Thụy Điển đã tiến hành các chương trình phụ cấp thử nghiệm cho người lao động nghỉ hưu[3] như miễn thuế nhà ở, hỗ trợ nhà ở cho người hưu trí thu nhập thấp, miễn thuế đảm bảo rằng những người hưu trí có thu nhập rất thấp, thường là người nhập cư có vài năm cư trú ở Thụy Điển, không bị phụ thuộc vào trợ cấp xã hội.

* Biện pháp quản lý chi phí điều hành và quản lý quỹ    

Chi phí điều hành và quản lý của các quỹ là một nhân tố quan trọng để đảm bảo tài chính cho hệ thống lương hưu. Trong số các yếu tố ảnh hưởng đến lượng vốn của các quỹ hưu trí, chi phí là yếu tố mà các cơ quan có trách nhiệm có cơ hội ảnh hưởng lớn nhất (Swedish Pension Agent, 2019).

Trong hệ thống hưu trí công, cơ quan chịu trách nhiệm chính đều trực thuộc Chính phủ, và các cơ quan này đều có thể thực hiện các biện pháp để duy trì mức sử dụng chi phí hiệu quả. Thụy Điển đang hướng tới giảm dần chi phí quản lý với quỹ lương hưu. Theo số liệu mới nhất của Cơ quan lương hưu Thụy Điển, năm 2018, tổng chi phí quản lý bảo hiểm và quản lý vốn cho hệ thống hưu trí, ngoài các khoản phí khác là 2,7 tỷ SEK, trong đó tổng chi phí quản lý bảo hiểm là 1,703 triệu SEK và chi phí vận hành các Quỹ hưu trí quốc gia là 956 triệu SEK Từ năm 2013 – 2017, Chi phí quản lý quỹ Inkomstpension có xu hướng gia tăng, nhưng đã giảm vào năm 2018 một phần do chi phí hiệu suất giảm với thị trường chứng khoán. Đối với quỹ lương hưu cao cấp, từ năm 2012 – nay chi phí quản lý liên tục tăng, nhưng mức chi tương ứng với người lao động quỹ tham gia cũng tăng. Chi phí quỹ lương hưu cao cấp tăng chủ yếu là do vốn quản lý trung bình đã tăng và chi phí quản lý vốn được tính theo tỷ lệ phần trăm của vốn được quản lý, tuy nhiên nếu tính theo tỉ lệ vốn tương ứng, chi phí lương hưu cao cấp đã giảm mạnh trong 10 năm qua từ 0,52% năm 2009 xuống còn 0,25% năm 2018 (Swedish Pension Agent (2013,2016,2017,2018).

Đối với các quỹ lương hưu theo nhóm, các nhà tài trợ của quỹ mong muốn được duy trì quyền tự chủ, nhưng cần được cân nhắc cùng với nhu cầu quốc gia đối với hệ thống lương hưu, thúc đẩy di chuyển lao động và phải được xây dựng dựa trên sự hợp tác và chia sẻ trong toàn hệ thống hưu trí Thụy Điển. Bên cạnh hệ thống lương hưu quốc gia bắt buộc, ở Thụy Điển còn có các quỹ lương hưu tự nguyện (cá nhân). Tuy nhiên, tính chất của các quỹ này là tự nguyện trong một số ngành/ lĩnh vực lao động, chứ không giống với tính chất “tự nguyện” theo lựa chọn của người ở lao động ở Hoa Kỳ. Hệ thống lương hưu tự nguyên ở Thụy Điển tương đối thích hợp với người lao động có thu nhập thấp, hoặc những người lao động trong những ngành không thuộc hệ thống chi trả công, từ đó giảm bớt gánh nặng tài chính cho các hệ thống hưu trí công. Do đó, các quỹ lương hưu tự nguyện của cá nhân đảm bảo thu nhập lương hưu thông qua các các sản phẩm tiết kiệm có sẵn, đơn giản với chi phí quản lý thấp, đặc biệt là vấn đề ưu đãi thuế. 

3. Bài học cho Việt Nam

Hệ thống hưu trí của Việt Nam cũng trải qua nhiều giai đoạn phát triển khác nhau, với nhiều điều chỉnh nhằm phù hợp với những thay đổi về xu hướng dân số, tính toán bảo hiểm không phù hợp. Theo tính toán, tỷ lệ thu – chi của BHXH trong những năm gần đây đang bị có xu hướng mất cân bằng cao. Cụ thể, tổng chi cho người về hưu có ngày càng tăng so với tổng thu từ đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động.

Trong năm 2007, tỷ trọng số chi so với số thu chỉ chiếm 57,2%; đa tăng lên 73.7% năm 2008 đã lên 81.8%. Trong năm 2010 và 2012, tỷ trọng có giảm xuống do việc áp dụng các quy định về điểu chỉnh tăng tỷ lệ đóng góp thêm 2% mỗi năm. Tuy vậy, tỷ trọng lại tiếp tục tăng ở những năm sau đó, cho thấy việc thay đổi tỷ lệ đóng góp là chưa đủ để cân đối thu chi của BHXH của Việt Nam. Do đó, theo báo cáo của ILO thì trong tương lai gần, mức thu trong năm sẽ không theo kịp so với lượng phải chi ra trong cùng năm đó mà phải lấy từ nguồn tích lũy các năm trước đó. Xu hướng này nếu tiếp diễn sẽ khiến cho khả năng vỡ quỹ, khi mà tổng thu cao hơn nhiều so với tổng chi vào năm 2034.

Hiện tượng già hóa dân số đã khiến hệ thống hưu trí của Việt Nam bộc lộ ra vấn đề của cơ chế đóng hưởng còn nhiều bất cập, cung như công thức tính thu chi của Việt Nam chưa thực sự hiệu quả, khi mà tỷ lệ đóng góp thấp so với tỷ lệ hưởng.  Bên cạnh đó, mô hình lương hưu của Việt Nam vẫn chưa khuyến khích được người dân tham gia vào thị trường cũng như BHXH. Trên thực tế, tỷ lệ người nghỉ hưu sớm ở Việt Nam khá cao nhưng số lương hưu bị trừ do nghỉ sớm lại chưa đủ sức mạnh để thuyết phục họ tiếp tục làm việc. Ngoài ra, việc mức lương áp dụng để tính mức hưởng cũng chưa thực sự phù hợp.

Một nguyên nhân nữa khiến cho nguồn thu của BHXH của Việt Nam còn chưa cao là do tuổi nghỉ hưu của Việt Nam chưa phù hợp với đặc điểm nhân khẩu học của Việt Nam hiện nay. Một vấn đề nữa khiến cho thu chi mất cân đối của BHXH của Việt Nam là do tuổi nghỉ hưu của Việt Nam còn thấp so với các nước khác trong khu vực. Tuổi nghỉ hưu thấp và tỷ lệ nghỉ hưu sớm cao khiến cho nguồn thu quỹ BHXH của Việt Nam trở nên hạn chế so với chi cho người nghỉ hưu. Bên cạnh đó, vấn đề nợ quỹ BHXH cũng đang còn tồn tại ở Việt Nam ở nhiều vấn đề đầu tư của quỹ hưu trí Việt Nam (World Bank, 2012).

Dựa trên hoàn cảnh thực tế của Việt Nam và học hỏi những bài học kinh nghiệm từ mô hình của Thụy Điển, trong thời gian tới, Việt Nam cần có những điều chỉnh như sau nhằm bảo đảm tài chính cho hệ thống hưu trí của mình:

Một là, tỷ lệ đóng hưởng trong công thức tính lương hưu là một trong những yếu tố quan trọng để ổn định về tài chính cho quỹ hưu trí trong bối cảnh già hóa dân số. Trước đây, mức đóng của BHXH của Việt Nam dựa trên mức lương tối thiểu và mức lương tối thiểu vùng, tuy vậy, mức đóng như vậy là thấp so với mức hưởng và không bảo đảm được tiêu chí công bằng và phân phối lại thu nhập từ người giàu sang người nghèo. Do đó mức đóng lương hưu của người lao động cần dựa trên thu nhập thực tế, bao gồm lương, phụ cấp lương và các khoản bổ sung khác. Điều này đã được Bộ Lao động điều chỉnh từ năm 2018. Đây là một điều chỉnh hoàn toàn phù hợp với bối cảnh của Việt Nam, và cũng được nhiều nước thực hiện trước đây. Ngoài ra, Việt Nam đang sử dụng mô hình PAYG với mức hưởng xác định trước khá cao, là một nguyên nhân dẫn đến việc thâm hụt quỹ BHXH. Bên cạnh đó, cần tính đến việc thu hẹp và tiến tới xoá bỏ khoảng cách giới trong tuổi nghỉ hưu. Khoảng cách giới trong tuổi nghỉ hưu là một nguyên nhân chính gây ra tình trạng bất bình đẳng trong việc tham gia đóng góp và thụ hưởng quĩ của đối tượng, ảnh hưởng đến khả năng cân đối thu – chi của quỹ.

Hai là, cần phát triển chương trình hưu trí tự nguyện bổ sung. Cũng giống như tiến trình cải cách hệ thống BHXH của các nước trên thế giới, việc cải cách hệ thống BHXH của Việt Nam theo các đề xuất trên đây sẽ làm giảm tỷ lệ hưởng của chế độ hưu trí công. Điều này sẽ tạo ra một khoảng trống về tài chính đối với những người nghỉ hưu, vì vậy, Nhà nước cần có chính sách khuyến khích và hỗ trợ xây dựng thêm các chương trình hưu trí tự nguyện để bổ sung vào hệ thống hưu trí công hiện nay. Các chương trình này một mặt giúp bù đắp khoảng trống tài chính cho người hưởng lương hưu, mặt khác cho phép những người có điều kiện, có thu nhập cao có thể nâng cao mức tiết kiệm cho tuổi già. Ngoài ra, có thể tính đến bổ sung hưu trí nghề nghiệp, dành cho một số ngành nghề khác nhau và sử dụng các mô hình tài chính khác nhau nhằm tăng tính ổn định cho hệ thống hưu trí. Hiện nay, Việt Nam đã bước đầu có những chương trình nhằm thúc đẩy hưu trí bổ sung nhằm hỗ trợ những người lao động chưa đủ điều kiện hưởng BHXH và hưu trí tự nguyện được cung cấp bởi các công ty bảo hiểm nhân thọ. Tuy vậy, các chương trình này còn chưa thực sự gắn kết với nhau và nhận thức của người dân về những loại bảo hiểm mới này còn hạn chế nên cần phải có chính sách thúc đẩy cụ thể.

Ba là, cần cải thiện hệ thống thực thanh thực chi với mức hưởng xác định trước hiện nay để hệ thống BHXH tăng tính độc lập về tài chính giữa các thế hệ. Hiện nay, lương hưu của người nghỉ hưu hiện tại được chi trả từ đóng góp của thế hệ người lao động đang làm việc. Điều này, dẫn đến tình trạng thu nhập của người nghỉ hưu phụ thuộc chủ yếu vào mức đóng BHXH của lực lượng lao động đang làm việc, dẫn đến những rủi ro tiềm ẩn khi có sự thay đổi về nhân khẩu học. Chính vì lý do này, hiện nay nhiều nước trên thế giới trong đó có Thuỵ Điển đã và đang nghiên cứu chuyển đổi từ hệ thống hưu trí thực thanh thực chi sang hệ thống tài khoản tích lũy cá nhân nhằm giảm bớt rủi ro do quá trình già hóa dân số và tạo sự công bằng giữa các thế hệ. Theo đó, tiền đóng BHXH của người tham gia BHXH sẽ được tích lũy vào một tài khoản riêng và được đầu tư để tạo nguồn chi trả cho người lao động khi đến tuổi nghỉ hưu.

Bốn là, mất cân bằng tài chính quỹ hưu trí của Việt Nam có nguyên nhân lớn là do việc đầu tư, quản lý quỹ chưa hiệu quả. Do đó, cần phải cải thiện tình hình quản lý quỹ hưu trí để không những bảo tồn mà còn tăng trưởng quỹ. Muốn vậy, Việt Nam cần có một cơ quan quản lý quỹ độc lập và việc kiểm tra quỹ cần diễn ra thường xuyên. Ngoài ra, cần có sự phối kết hợp của các cơ quan ban ngành trong việc kiểm tra, giám sát quỹ. Quỹ BHXH cũng cần có những nghiên cứu nhằm đưa ra những chiến lược đầu tư phù hợp, bao gồm lựa chọn công cụ tài chính với tính thanh khoản cao và dài hạn, phù hợp với tính chất của quỹ hưu trí.

Năm là, quỹ BHXH Việt Nam cũng cần xem xét việc tinh giản bộ máy nhằm đơn giản hóa các thủ tục cũng như cắt giảm chi phí vận hành của quỹ. Điều cần làm trong giai đoạn tới là tăng tính hiệu quả quản lý bộ máy quỹ BHXH, cụ thể là cần phát huy khả năng tuyên truyền, phổ biến cũng như giám sát các hoạt động thu chi của quỹ bảo hiểm hưu trí nhưng đồng thời cũng cần phải giảm bớt các thủ tục rườm rà, các hoạt động không cần thiết nhằm tiết kiệm chi phí. Ngoài ra, với việc phát triển công nghệ hiện nay thì nhiều nước trên thế giới đã áp dụng công nghệ giúp việc quản lý quỹ hưu trí trở nên đơn giản, thuận tiện hơn. Tương tự như vậy, Việt Nam có thể xây dựng hệ thống quản lý BHXH nhằm quản lý thu chi bảo hiểm, giảm bớt tình trạng trốn, nợ BHXH.

Sáu là, Việt Nam cần tăng cường việc tuyên truyền, phổ biến việc tham gia vào BHXH đối với các cơ quan, doanh nghiệp, người sử dụng lao động. Việc tham gia BHXH nhằm ổn định về thu nhập cho người lao động khi họ về hưu và cũng nhằm giảm bớt gánh nặng cho Nhà nước cho các khoản trợ cấp xã hội sau này. Vì vậy, về phía BHXH, cũng cần tăng cường năng lực lãnh đạo quản lý và công tác tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật liên quan đến BHXH. Đơn giản hoá và minh bạch việc tham gia, các thủ tục tham gia BHXH sẽ khuyến khích người dân tham gia nhiều hơn. Cuối cùng, cần có những xử lý nghiêm minh đối với những cơ quan đơn vị trốn đóng BHXH vì điều này không chỉ ảnh hưởng đến tài chính của BHXH mà còn làm trái với quyền của người lao động.

PGS.TS.Nguyễn Chiến Thắng, Viện nghiên cứu châu Âu

TS.Nguyễn Bích Thuận, Viện nghiên cứu châu Âu

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Fixsen, R. (2018), Sweden: AP funds work together, https://www.ipe.com/sweden-ap-funds-work-together/10024440.article, truy cập vào ngày 20/10/2022
2. Mattil, B. (2006), Pension systems: Sustainability and distributional effects in Germany and the United Kingdom, Contributions to economics, Physica-Verlag: A Springer company
3. OECD (2017), Pensions at a glance 2017: Country profiles – Sweden,https://www.oecd.org/els/public-pensions/PAG2017-country-profile-Sweden.pdf, truy cập ngày 11/01/2022
4. Regeringskansliet (2018), The Swedish pension system and pension projections until 2070, Stockholm, Sweden: Ministry of Finance, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/final_country_fiche_se.pdf truy cập vào ngày 15/10/2022
5. Severinson, C & Stewart, F. (2012), “Review of the Swedish National Pension Funds”, OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, No. 17, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5k990qtkk6f8-en, truy cập vào ngày 30/3/2022
6. Sunden, A. (2000), “How will Sweden’s new pension system work”, Brief Center for Retirement research, No.3, Boston College, March 2000
7. Swedish Pension Agent (2013), Orange Report: Annual Report of the Swedish Pension System 2017, Stockholm: Pensions Myndigheten
8. Swedish Pension Agent (2014), Orange Report: Annual Report of the Swedish Pension System 2013, Stockholm: Pensions Myndigheten,
9. Swedish Pension Agent (2017), Orange Report: Annual Report of the Swedish Pension System 2016, Stockholm: Pensions Myndigheten
10. Swedish Pension Agent (2018), Orange Report: Annual Report of the Swedish Pension System 2017, Stockholm: Pensions Myndigheten
11. Swedish Pension Agent (2019), Orange Report: Annual Report of the Swedish Pension System 2018, Stockholm: Pensions Myndigheten
12. Swedish Pensions Agency (2020), Orange report 2020: Annual Report of the Swedish Pension System, https://www.pensionsmyndigheten.se/statistik/publikationer/orange-report-2020/orange-report-2020.pdf, Stockholm: Pensions Myndigheten, truy cập vào ngày 15/10/2022
13. World Bank (2012), Việt Nam: Phát triển một hệ thống Bảo hiểm xã hội hiện đại – Những thách thức hiện tại và các phương án lựa chọn cho cải cách trong tương lai, http://documents.worldbank.org/curated/en/776091468339103814/pdf/782820WP0Vietn00Box377335B00PUBLIC0.pdf truy cập vào ngày 25/3/2022