trang thông tin điện tử

“Phấn đấu đến giữa thế kỷ XXI, nước ta trở thành nước phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa” là mục tiêu tổng quát định hướng phát triển đất nước đưa ra trong dự thảo Báo cáo chính trị tại Đại hội XIII của Đảng cộng sản Việt Nam. Một nước phát triển không phải chỉ hùng mạnh và bền vững về kinh tế mà xã hội cũng phải đạt được trình độ phát triển bền vững tương xứng. Bài viết đi sâu vào khía cạnh quản lý phát triển xã hội, cụ thể: (i) Nhìn nhận sự hoàn thiện tư duy và quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về quản lý phát triển xã hội bền vững; (ii) Đánh giá thực trạng quản lý phát triển xã hội theo quan điểm bền vững trong thời gian qua ở Việt Nam; (iii) Đề xuất quan điểm định hướng và khuyến nghị nhằm thực hiện quản lý phát triển xã hội bền vững trong những hoàn cảnh mới.

I. Sự hoàn thiện nhận thức và quan điểm của Đảng về quản lý phát triển xã hội

1. Phát triển xã hội

Con người là tổng hòa các mối quan hệ xã hội, C. Mác đã khẳng định “Bản thân xã hội sản xuất ra con người với tính cách là con người như thế nào thì nó cũng sản xuất ra xã hội như thế”. Theo ông, phát triển xã hội cần lấy sự phát triển con người làm thước đo. Phát triển sáng tạo Chủ nghĩa Mác, Hồ Chủ Tịch đã cho rằng: đem lại hạnh phúc cho con người là một trong các hệ giá trị vĩnh cửu cho sự phát triển của xã hội Việt Nam. Trên hành trình đi đến đích đó, mọi chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước đều quán triệt và hướng đến mục tiêu tiến bộ xã hội. Như vậy, phát triển xã hội thể hiện ở sự tiến bộ của xã hội, là quá trình con người (cá nhân, cộng đồng, tổ chức, nhà nước) có những hoạt động khác nhau để nâng cao và cải thiện không ngừng chất lượng cuộc sống và môi trường sống cho con người. Xem xét phát triển xã hội dưới góc độ thành quả cuối cùng của sự tiến bộ xã hội, thì nội hàm của của tiến bộ xã hội được phân thành 4 nhóm, với các tiêu chí đo lường tương ứng: (i) Nâng cao mức sống dân cư;  (ii) Phát triển con người; (iii) Xóa đói, giảm nghèo và an sinh xã; (iv) Công bằng xã hội trong phân phối thu nhập.

2. Phát triển xã hội bền vững

Quan điểm phát triển xã hội bền vững lần đầu tiên được đưa vào trong Văn kiện ĐH  XII của Đảng Cộng sản Việt Nam. Theo đó, phát triển xã hội bền vững thể hiện ở việc duy trì lâu dài khả năng cải thiện nhanh chóng sự tiến bộ xã hội, nâng cao chất lượng cuộc sống và môi trường sống của quảng đại quần chúng nhân dân dựa trên sự gắn kết chặt chẽ với các thành quả của phát triển lĩnh vực kinh tế và được bảo đảm vững chắc bởi các thành quả về kinh tế. Hệ tiêu chí phản ánh phát triển bền vững xã hội là các chỉ số phản ánh sự bảo đảm của kinh tế đối với các thành quả của tiến bộ xã hội, đó là: Hệ số tăng trưởng vì nâng cao mức sống dân cư (khi kinh tế tăng trưởng 1% thì mức sống dân cư thay đổi bao nhiêu phần trăm); Hệ số tăng trưởng vì phát triển con người (khi kinh tế tăng trưởng 1% thì HDI thay đổi bao nhiêu phần trăm); Hệ số tăng trưởng vì giảm nghèo (khi kinh tế tăng trưởng 1% thì tỷ lệ hộ nghèo giảm bao nhiêu phần trăm); Hệ số tăng trưởng – bất công bằng (khi kinh tế tăng trưởng 1% thì hệ số GINI thay đổi bao nhiêu phần trăm.

3. Quản lý phát triển xã hội

Về phương diện lý luận và nguyên tắc phát triển xã hội, quản lý phát triển xã hội là tổ chức sự can thiệp của các tác nhân trong xã hội (với một bộ máy và các công cụ tương thích) vào các lĩnh vực xã hội (về chất lượng cuộc sống và môi trường sống của người dân), nhằm hướng tới các mục tiêu cần đạt tới về sự tiến bộ xã hội phù hợp với trình độ phát triển của đất nước.

Quản lý phát triển xã hội bền vững bao hàm nội dung phức tạp hơn, đó là quá trình quản lý quá trình phát triển xã hội hướng tới tính bền vững, tức là trong mục tiêu và chính sách, không chỉ quan tâm đến các thành quả của tiến bộ xã hội mà còn đặc biệt chú ý đến khía cạnh gắn kết, bảo đảm sự tương thích đồng bộ giữa cải thiện tiến bộ xã hội với các thành quả của phát triển kinh tế. 

4. Sự phát triển trong nhận thức và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về quản lý phát triển xã hội

Quá trình phát triển về nhận thức và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về quản lý phát triển xx hội có thể hệ thống hóa lại, đó là sự phát triển từ quan điểm chú trọng phát triển xã hội đơn chiều đến quan điểm phát triển xã hội bền vững (hình 1)

Hình 1: Sự phát triển quan điểm của Đảng về quản lý phát triển xã hội

Giai đoạn trước năm 1986 (Trước ĐH VI của Đảng CSVN): Quan điểm phát triển nhấn mạnh thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội trước trong bối cảnh kinh tế còn đang ở mức độ phát triển thấp. Theo định hướng này, Việt Nam luôn nhận được sự đánh giá cao của các tổ chức Quốc tế trên nhiều khía cạnh về phát triển xã hội, là một trong 20 nước có thu nhập bình quân thấp nhưng chỉ số HDI đạt mức trung bình theo cách xếp loại của Liên hiệp Quốc. Tuy nhiên, trong suốt thời gian dài, hậu quả của quan điểm này đã dẫn đến thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam luôn nằm trong nhóm 50 nước thấp nhất thế giới, thu nhập bình quân đầu người chỉ đạt dưới 80 USD (những năm 80 của thế kỷ 20, thấp hơn Lào - 94USD, Campuchia - 191USD), với mức sống rất thấp và tỷ lệ nghèo đói cao.

Giai đoạn từ 1986 đến 2000 (Từ Đại hội Đảng VI đến Đại hội Đảng VIII): Các Văn kiện Đại hội Đảng trong giai đoạn này đã nhấn mạnh đến khuyến khích làm giầu hợp pháp và coi việc một bộ phận dân cư giầu lên trước là cần thiết cho sự phát triển, chấp nhận sự chênh lệch thu nhập do năng suất và hiệu quả. Thành quả của giai đoạn này thể hiện khá rõ: Tốc độ tăng trưởng cao, đạt trung bình 7,58% (giai đoạn 1991-2000),  thu nhập bình quân đầu người tăng lên khá nhanh (đạt 402 USD/người, tăng 5 lần so với năm 1980, vượt qua Lào - 328USD/người và Campuchia - 283 USD/người, tỷ lệ hộ nghèo theo đó mà giảm đi khá nhanh. (trước năm 1986 tỷ lệ hộ nghèo khoảng xấp xỉ 70%, nhưng đến năm 2000 con số này chỉ còn lại khoảng 20% (theo chuẩn quốc tế). Tuy nhiên dấu hiệu không tích cực về xã hội trong giai đoạn này xuất hiện, đó là sự phân hóa xã hội và tham nhũng gia tăng.

Giai đoạn từ 2001-2016 (từ Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX đến XI): Quan điểm phát triển toàn diện. Văn kiện Đại hội lần thứ IX đã nhấn mạnh đến phát triển kinh tế nhanh, thực hiện gắn kết tăng trưởng kinh tế với thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội trong từng bước và trong toàn tiến trình phát triển. Trong giai đoạn này, Việt Nam đã bước sang nhóm các nước đang phát triển có mức thu nhập trung bình thấp (2009), trong khi đó các tiêu chí xã hội vẫn được cải thiện tích cực; giãn cách thu nhập giảm đi, tỷ lệ nghèo giảm mạnh.

Giai đoạn từ 2016-nay (Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ XII): đặt ra (lần đầu tiên) quan điểm phát triển xã hội bền vững. Theo quan điểm này Đảng đã khẳng định: quản lý phát triển xã hội phải hướng tới phát triển xã hội bền vững. Yêu cầu đặt ra trong các chính sách phát triển là phải gắn kết chặt chẽ chính sách kinh tế với chính sách xã hội, phát triển kinh tế với nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân, bảo đảm để nhân dân được hưởng thụ ngày một tốt hơn thành quả của công cuộc đổi mới, xây dựng và phát triển đất nước. Các thành quả của phát triển xã hội phải được bảo đảm vững chắc bằng các thành quả về phát triển kinh tế.   

II. Đánh giá thực trạng quản lý phát triển xã hội ở Việt Nam  

1. Những mặt được

Thứ nhất, Việt Nam luôn định hướng các mục tiêu phát triển xã hội ở mức khá cao và luôn hoàn thành vượt mức

 Các mục tiêu khá cao về tiến bộ xã hội cho giai đoạn 2011-2020 thể hiện qua bảng 1

Bảng 1: Một số chỉ tiêu thành quả phát triển xã hội Việt Nam (2011-2020)

Nguồn: Niên giám Thống kê VN, số liệu điều tra VHLSS

Bảng 1 cho thấy Việt nam đã đặt mục tiêu cho phát triển xã hội cao ở ngưỡng các nước có trình độ phát triển trung bình cao. Kết quả, trong giai đoạn 2011-2020, phần lớn các chỉ tiêu đặt ra đều đạt và đạt vượt mức so với kế hoạch. Thu nhập bình quân đầu người, sau khi tính lại theo phương pháp mới, đã chạm ngưỡng các nước có mức thu nhập trung bình. Chỉ số phản ánh trình độ phát triển con người (HDI) có sự tiến bộ vượt bậc, năm 2019 đạt 0,693, đứng thứ 118/189 nước. Dự báo theo xu thế con số này năm 2020 là 0,701 đạt mức các nước thuộc nhóm HDI cao. Việt Nam là một trong những nước hoàn thành sớm chỉ tiêu thiên niên kỷ về xóa đói giảm nghèo. 

Thứ hai, thành quả phát triển kinh tế đang được quản lý và tác động tích cực đến phát triển xã hội 

Đây là khía cạnh phản ánh tính bền vững trong phát triển xã hội. Các thành quả của tăng trưởng kinh tế trong thời gian qua đã lan tỏa tích cực, mang tính đồng thuận đến việc thực hiện các chỉ tiêu tiến bộ xã hội (hình 2)

Hình 2: Tăng trưởng GDP và sự thay đổi thành quả tiến bộ xã hội Việt Nam

Hình 2 đã cho thấy, trong giai đoạn 2010-2018, kết quả của tăng trưởng thu nhập luôn kéo theo mức tăng trưởng tích cực của các tiêu chí phản ánh thành quả tiến bộ xã hội: Mức sống dân cư thể hiện ở mức thu nhập thực, được tăng lên bình quân trong giai đoạn 2010-2018 là 2,5%; Chỉ số phát triển con người (HDI) tăng bình quân/năm 1,5%; tương  tự như vậy tỷ lệ hộ nghèo giảm bình quân/năm 2,64%. 

Thứ ba, những hoàn thiện trong thể chế và chính sách quản lý xã hội đã tạo ra được những đột phá trong trong phát triển xã hội bền vững

-  Hệ thống pháp luật và các văn bản mang tính luật, có những hoàn thiện đổi mới rất phù hợp để hướng tới tạo môi trường pháp lý cho phát triển xã hội bền vững. Cụ thể: Hiến pháp 2013 đã khẳng định Nhà nước bảo đảm quyền con người, quyền công dân, thực hiện mục tiêu dân giầu nước mạnh dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no hạnh phúc. Bộ luật Lao động (sửa đổi) năm 2012 đã hoàn thiện thể chế hóa lĩnh vực lao động, việc làm, tiền lương và quan hệ lao động; Luật an toàn vệ sinh lao động (năm 2015); luật giáo dục nghề nghiệp năm 2016; Luật bảo hiểm xã hội năm 2014 với những sửa đổi quan trọng đối với chính sách Bảo hiểm xã hội và Bảo hiểm nhân thọ. Luật trẻ em năm 2016 đã quy định các quyền lợi của trẻ em khá rõ ràng. 

- Chính sách khống chế lạm phát trong quá trình thực hiện mục tiêu tăng trưởng nhanh. Trong giai đoạn 2011-2020, chính sách kiềm chế lạm phát thực hiện khá thành công, mặc dù tăng trưởng GDP duy trì mức cao (bình quân 6,84%), nhưng tỷ lệ làm phát luôn duy trì mức dưới 4%, năm 2019 chỉ là 2,73%. Điều này đẫ dẫn đến mức sống của dân cư được cải thiện vững chắc hơn.

- Chính sách ngân sách nhà nước hàng năm đã ưu tiên tăng chi cho phát triển xã hội, với mức 17% trong tổng chi ngân sách Nhà nước giai đoạn 2011-2020, giai đoạn 2016-2020 tăng, bằng 1,51 lần so với giai đoạn 2011-2025. Tốc độ tăng chi ngân sách Nhà nước cho lĩnh vực xã hội tăng bình quân/ năm 9% cho cả giai đoạn 2011-2020, cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng kinh tế (ước bình quân đạt 6,84%/năm).

- Các chính sách liên quan trực tiếp đến phát triển các lĩnh vực xã hội luôn được cải thiện. Các chính sách về lao động và việc làm đã chuyển biến theo hướng ngày càng phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; Chính sách giáo dục, chính sách chăm sóc sức khỏe cho nhân dân có nhiều tiến bộ, hệ thống cơ sở y tế đã được hình thành trong cả nước, số bác sĩ, số giường bệnh trên một vạn dân tăng nhanh, hệ thống dịch vụ y tế ngày càng mở rộng và nâng cao chất lượng; Sự nhất quán về chính sách giảm nghèo bền vững đi đôi với khuyến khích làm giàu hợp pháp; Chính sách từng bước bảo đảm cung ứng với chất lượng ngày càng cao hơn một số dịch vụ xã hội cơ bản cho người dân; xây dựng và từng bước hoàn thiện hệ thống an sinh xã hội toàn diện, đa dạng, ngày càng mở rộng, hiệu quả; chính sách ưu đãi người có công được Đảng, Nhà nước đặc biệt quan tâm và ngày càng mở rộng đối tượng, mức thụ hưởng với chế độ ưu đãi toàn diện hơn. 

2. Những hạn chế

Thứ nhất, những biểu hiện của quản lý thành quả phát triển xã hội thiếu bền vững

(i) Xu thế phát triển chậm lại của các thành quả tiến bộ xã hội. Sử dụng các tiêu chí phản ánh thành quả cuối cùng của tiến bộ xã hội thể hiện qua bảng 2

Bảng 2: một số tiêu chí phản ánh thành quả tiến bộ xã hội

Nguồn: tổng hợp tính toán từ Niên giám thống kê

Bảng 2 cho thấy: Tốc độ tăng trưởng thu nhập bình quân đầu người giai đoạn 2001-2010 bằng 80% giai đoạn 1991-2000, đến giai đoạn 2010-2018, chỉ còn 44% giai đoạn 2001-2010. Tỷ lệ hộ nghèo giảm với tốc độ chậm dần trong giai đoạn 30 năm, giai đoạn 2001-2020 tỷ lệ hộ nghèo chỉ bằng 28% giai đoạn 1991-2000, nhưng đến giai đoạn 2011-2018 con số này là 69,1% so với giai đoạn 2001-2010. Tương tự như vậy, giá trị chỉ số phát triển con người (HDI) tăng lên với tốc độ tăng chậm dần, giai đoạn 2001-2010, giá trị HDI cao hơn giai đoạn 1991-2000 là 16,8%, thì HDI giai đoạn 2011-2018 chỉ cao hơn giai đoạn 2001-2010 là 2,7%. Sự cải thiện chậm dần các tiêu chí phản ánh thành quả phát triển xã hội bản thân nó đã bao hàm tính chất thiếu bền vững trong quản lý phát triển xã hội mà nguyên nhân chính là: tốc độ tăng trưởng kinh tế đã giảm dần theo chu kỳ 10 năm từ 1991 đến nay đã làm cho mức đầu tư cho phát triển xã hội giảm dần.

 (ii) Tác động đồng thuận của kinh tế đến phát triển xã hội có hiệu ứng giảm dần

Bảng 3: Tác động của tăng trưởng kinh tế đến cải thiện các tiêu chí tiến bộ xã hội

Nguồn: tính toán hệ số có giãn theo số liệu niên giám thống kê

Từ kết quả tính toán các hệ số co giãn của tăng trưởng đến các tiêu chí tiến bộ xã hội trong thời gian 30 năm qua (bảng 3), cho thấy vẫn có tác động đồng thuận của phát triển kinh tế với thực hiện tiến bộ xã hội. Tuy nhiên mức độ đồng thuận đang có biểu hiện giảm dần với mức độ ngày càng lớn hơn. Đây là một biểu hiện đáng lo ngại về tính bền vững của quản lý phát triển xã hội mà nguyên nhân chính là các thành quả tăng trưởng kinh tế đã không được sử dụng thích đáng cho phát triển con người, xóa đói giảm nghèo, an sinh xã hội, nâng cao mức sống dân cư. 

(iii) Sự bất công bằng trong phân phối thu nhập có xu hướng gia tăng

Theo dõi xu hướng bất công bằng trong phân phối thu nhập theo thời gian và đối chiếu với các ngưỡng quốc tế quy định qua bảng 4

Bảng 4: Giá trị các chỉ số phản ánh bất công bằng phần phối thu nhập

Nguồn: Tính toán từ bộ số liệu điều tra VHLSS

Bảng 4 đã cho thấy: trong quá trình thhực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế nhanh, bất công bằng trong phân phối thu nhập của Việt nam có xu hướng gia tăng cả theo chiều rộng (hệ số GINI) và theo chiều sâu (khoảng giãn cách thu nhập của 20% dân số giầu nhất và 20% dân số nghèo nhất, tỷ lệ thu nhập của 40% dân số nghèo nhất trong tổng thu nhập dân cư). So với chuẩn quốc tế, bất công bằng theo chiều rộng đã chuyển từ cận dưới của mức bất công bằng vừa lên cận trên của bất công bằng vừa và đang có xu hướng chuyển lên mức bất công bằng cao. Theo góc độ chiều sâu, thể hiện ở cả hai tiêu chí, bất công bằng đã chuyển từ mức bất công bằng thấp lên đến cận giữa của bất công bằng vừa.    

Thứ hai, sự bất cập của các chích sách liên quan đến phát triển xã hội bền vững

- Trong thời gian dài, chính sách đặt mục tiêu phát triển xã hội cao, trong bối cảnh một nền kinh tế tăng trưởng chậm đã làm cho  các mục tiêu xã hội cao không được bảo đảm bằng nguồn lực tài chính và vật chất tương ứng. Trong trường hợp đó việc đạt được các mục tiêu cao về phát triển xã hội phải trả giá bằng nguồn lực ngân sách nhà nước quá lớn và không bền vững.

-  Chính sách phát triển dàn đều là một bất cập trong quản lý phát triển xã hội bền vững. Các mục tiêu về tiến bộ xã hội, gắn với nó là phân bổ ngân sách, vốn đầu tư dàn đều theo quy mô dân số hay diện tích đối với mọi địa phương, mọi vùng có các điều kiện phát triển không giống nhau đã gây cản trở khả năng bứt phá của những địa phương có tiềm năng phát triển xã hội và ngược lại, đã làm quá tải đối với các địa phương, các vùng khác.

-  Chính sách phát triển “vì người nghèo” đã luôn đặt họ vào trạng thái bị động, ngồi chờ, hưởng thụ vào nguồn tài chính, ngân sách hay các nguồn viện trợ vật chất các chương trình xóa đói giảm nghèo. Điều đó đã không tạo cơ hội cho người nghèo, vùng nghèo được trực tiếp tham gia vào việc tạo nên thành quả phát triển kinh tế, tạo ra sự  không bền vững trong hưởng thụ thành quản giảm nghèo hay phát triển xã hội đối với những vùng nghèo, vùng khó khăn. Một số chính sách tạo áp lực tự giải quyết việc làm cho người nghèo vùng nghèo lại không có hiệu quả vì bản thân họ bị thiếu nhưng lại không được trang bị những điều kiện cần thiết để thực hiện.

Thứ ba, những bất cập trong các yếu tố cấu thành bộ máy quản lý phát triển xã hội

- Trong hộ máy quản lý, mới có các cơ quan quản lý một số lĩnh vực phát triển xã hội theo tuyến dọc nhưng lại thiếu các cơ quan làm chức năng này theo tuyến ngang. Một số chức năng quản lý phát triển các lĩnh vực xã hội chủ yếu được giao cho một số bộ chức năng như: Bộ Giáo dục - Đào tạo; Bộ Y tế; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Bộ Lao động, Thương binh Xà xã hội. Tuy nhiên các chiều cạnh phát triển xã hội như vậy tồn tại và phát triển trong các cơ quan quản lý ngành kinh tế lại chưa có được các chủ thể chính thức quản lý. 

- Sự thiếu vắng một cơ chế, một đầu mối hay một thiết chế/tổ chức quản lý chịu trách nhiệm bao quát, làm đầu mối cho toàn bộ các lĩnh vực phát triển xã hội ở cấp trung ương và địa phương. Ở cấp Trung ương, trong số các Ban trong Đảng, bên cạnh Ban Kinh tế Trung ương không thấy có Ban Xã hội Trung ương. Ở Quối Hội có Ban Các vấn đề Xã hội nhưng ở cấp Chính phủ, lại không có Phó thủ tướng phụ trách xã hội, v.v.. Tóm lại Việt nam chưa thực sự có một mô hình quản lý phát triển xã hội với đúng nghĩa mà mới chỉ có những yếu tố, bộ phận chủ yếu với những nguyên tắc quản lý riêng lẻ.    

(Còn tiếp)

GS.TS Ngô Thắng Lợi

Trường Đại học Kinh tế Quốc dân